EL TRASPASO DE LA JUSTICIA NACIONAL ORDINARIA A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Una obligación constitucional incumplida

Con motivo del envío por el poder ejecutivo nacional de un proyecto de ley que incluye, entre sus muchas disposiciones, el traspaso de la justicia nacional ordinaria con asiento en la Ciudad de Buenos Aires a la jurisdicción de esta, se ha reeditado un debate que nació con la reforma constitucional de 1994. En la actual discusión se han realizado afirmaciones sorprendentes, tales como que ese traslado sería contrario a lo dispuesto en la Constitución nacional, que la Ciudad de Buenos Aires carecería de facultades constituyentes o que el traslado violaría la independencia de los jueces nacionales ordinarios, sus derechos adquiridos y afectaría su inamovilidad.

En mi opinión, todos esos argumentos carecen de base e, incluso, son contrarios a las disposiciones expresas de la Constitución nacional, luego de su reforma en 1994. Para analizar la cuestión es imprescindible entender el motivo por el que en su momento se creó la justicia nacional ordinaria de la Capital Federal. Nuestro sistema de gobierno federal prevé la existencia de dos órdenes legales diferentes: el federal y el local. La aplicación de las leyes federales corresponde a los tribunales también federales. En cambio, la aplicación de las leyes locales corresponde, en principio, a los tribunales provinciales.

Nuestro país, por razones históricas que hicieron temer a los constituyentes que algunas provincias no tuvieran en 1853 hombres públicos capacitados para la redacción de las leyes civiles, comerciales, penales, etc., atribuyó al Congreso de la Nación la potestad de dictar los códigos de fondo, que constituyen el derecho común no federal. No obstante, la cláusula constitucional aclaró que eso no alteraba “las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones” (art. 75, inc. 12 de la CN). Es por eso que existe una cierta “anomalía” en la organización jurídica argentina, en la cual el Congreso federal sanciona leyes que no tienen ese carácter, sino que son leyes comunes. Por ende, su aplicación corresponde, por regla general, a los tribunales locales de cada provincia. Para explicarlo en palabras simples, hacen las veces de leyes locales, pero son sancionadas por el Congreso de la Nación.

Desde la reincorporación de la Provincia de Buenos Aires a la Nación en 1860 y hasta la federalización de la Ciudad de Buenos Aires, esta perteneció a aquella y la aplicación de los códigos de fondo en la Ciudad correspondió a los jueces provinciales. Los únicos jueces designados por la Nación con asiento en la Ciudad eran los jueces federales. En 1880, luego de un breve conflicto bélico entre el gobierno federal y el provincial, se sancionó la ley 1029 que dispuso la federalización de la Ciudad de Buenos Aires y la declaró capital de la República. Dado que la Ciudad dejó de pertenecer a la Provincia de Buenos Aires, cesó la competencia de los jueces provinciales para entender en asuntos de derecho común dentro de aquella. Era necesario crear una justicia distinta de la federal, que ocupara el lugar de la justicia provincial. Eso fue previsto expresamente en el art. 7° de la ley de federalización:

Mientras el Congreso no organice en la Capital la Administración de Justicia, continuarán desempeñándola los Juzgados y Tribunales provinciales con su régimen presente.

En 1994, la Convención Constituyente resolvió modificar profundamente la posición constitucional de la Ciudad de Buenos Aires y la dotó de una amplia autonomía. Si bien no la convirtió en una provincia, eso no se debe a que se encuentre en un rango inferior a estas, sino a su especialísima situación como territorio completamente urbano y, por el momento, capital de la República y sede de las autoridades federales. No obstante, basta con analizar las disposiciones de la Constitución nacional referidas a la Ciudad de Buenos Aires para advertir que su jerarquía es prácticamente idéntica a la de las provincias.

Antonio M. Hernández, eximio constitucionalista y vicepresidente de la Comisión de Redacción de la Convención Constituyente de 1994 ha definido la posición constitucional de la Ciudad de Buenos Aires como la de una ciudad-estado e identifica doce características que determinan la condición especial y única que ostenta (Antonio M. Hernández, La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el fortalecimiento del federalismo argentino, Jusbaires, 2017, p. 41 y sgtes.):

1. Tiene un régimen específico establecido en el art. 129 de la Constitución y ubicado dentro del título de los “Gobiernos de provincia”.
2. Se la distingue de la capital, por lo que en el futuro esta podría trasladarse a otro lugar y la Ciudad no modificaría su posición constitucional.
3. La Ciudad tiene representación en el Senado, con independencia de ser o no capital de la Nación.
4. Lo mismo ocurre con la representación en la Cámara de Diputados.
5. La Ciudad participa en la coparticipación federal en un rango de igualdad, en cuanto a sus atribuciones, con la Nación y las provincias.
6. No pueden transferirse competencias, servicios o funciones a la Ciudad sin su expresa aprobación, al igual que sucede con las provincias.
7. La Ciudad tiene representación en el organismo fiscal federal del art. 75, inc. 2 de la Constitución tal como sucede con las provincias.
8. La Ciudad es, al igual que las provincias, sujeto de la intervención federal.
9. Puede integrar regiones, de la misma manera que las provincias.
10. Tiene atribuciones para conservar organismos de seguridad social.
11. Tiene facultades jurisdiccionales propias.
12. Dicta su propio estatuto organizativo en ejercicio del poder constituyente.

Como se indicó precedentemente, la Constitución nacional prevé expresamente el amplio alcance de la autonomía de la Ciudad en su art. 129:

La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la Ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones.

Es llamativo que se sostenga que la Ciudad de Buenos Aires carece de poder constituyente, cuando el citado artículo otorga expresamente a sus habitantes el poder de darse sus propias instituciones. El hecho de que sea el Congreso de la Nación quien convoque a los habitantes a elegir los representantes que diseñarán esas instituciones en nada modifica lo expuesto, ya que el poder constituyente le es otorgado por la propia Convención Constituyente federal, la que encarga al Congreso de la Nación la implementación de los pasos necesarios para que se haga efectivo. No es el Congreso el que otorga autonomía a la Ciudad de Buenos Aires, sino la propia Constitución. El Congreso no podría suprimir la autonomía ni la existencia de la Ciudad de Buenos Aires como una de las entidades autónomas que, junto con las provincias, constituye nuestro país.

Por esos motivos, la Corte Suprema ha dicho que la Ciudad de Buenos Aires “es la única designada expresamente por su nombre y con atributos específicos de derecho público en la Constitución nacional, a diferencia de las otras ciudades que son aludidas genéricamente al tratar los municipios de provincia”. Agregó que “integra de modo directo el sistema federal argentino conjuntamente con los restantes sujetos políticos que lo componen” (caso Bazán, Fallos 342:509, considerando 3°). Según el tribunal, es un sujeto de existencia necesaria o inexorable, ya que la Ciudad está prevista de manera expresa en el texto constitucional.

Suponer que carece de poder constituyente porque fue creada luego de sancionada la Constitución nacional es un absurdo. De ser cierto ese criterio, las Provincias del Chaco, La Pampa, Misiones, Chubut, Formosa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego no tendrían poder constituyente porque fueron creadas por ley del Congreso con posterioridad a la sanción de la Constitución nacional y fue el poder ejecutivo el que convocó a elecciones para elegir convenciones constituyentes.

La afirmación de que las provincias son preexistentes a la Nación, pero la Ciudad de Buenos Aires no lo es, en modo alguno afecta lo expuesto. En primer lugar, se trata de una ficción jurídica, ya que, tal vez con las únicas excepciones de las Provincias de Corrientes y Entre Ríos, es históricamente falsa. La Nación Argentina nació en 1816 (algunos autores incluso afirman que habría nacido el 25 de mayo de 1810) con la declaración de independencia. Salvo las dos mencionadas, todas las provincias declararon su autonomía con posterioridad a esa fecha. En todo caso, las 13 provincias que enviaron representantes al Congreso Constituyente de 1853 (entre las que no estaba la Provincia de Buenos Aires) son preexistentes al gobierno nacional, pero no a la Nación. En segundo lugar, nueve de las 23 provincias fueron creadas luego de la sanción de la Constitución nacional, lo que demuestra esa ficción jurídica. Lo que es preexistente a las autoridades nacionales es el concepto institucional de provincia.

Tampoco podría justificarse desconocer que la Ciudad de Buenos Aires posee poder constituyente en virtud de la denominación elegida por la Constitución para designar a su normativa básica (estatuto organizativo), ya que no es el nombre el que otorga el estatus jurídico a una norma. Con ese criterio, la Ley Fundamental (Grundgesetz) de la República Federal de Alemania no sería una constitución y Alemania carecería de poder constituyente. La constitución francesa de 1814 recibió el nombre de Carta Constitucional (Charte constitutionnel) y no por eso se le niega el carácter de constitución. Incluso se le ha reconocido carácter constitucional a las Leyes Básicas del Estado de Israel, en especial luego de la muy discutible sentencia de la Corte Suprema israelí en el caso United Mizrahi Bank v. Migdal Cooperative Village de 1995, en la que la mayoría del tribunal siguió el criterio de su presidente, Aharon Barak, un juez muy admirado por los neoconstitucionalistas vernáculos. Las palabras son esenciales en la interpretación constitucional y la denominación “estatuto organizativo” no modifica la naturaleza constituyente de ese documento. El significado textual de las palabras del art. 129 y de la disposición transitoria decimoquinta no dejan ninguna duda de que, al sancionar el estatuto organizativo, la Ciudad de Buenos Aires ejerció su poder constituyente.

La reforma constitucional de 1994 hizo que la existencia de una justicia local ejercida por jueces nacionales perdiera todo sentido. Lo mismo sucedió con el Congreso como legislatura local y con el presidente de la Nación como jefe inmediato y local de la Capital Federal, todas disposiciones contenidas en el texto histórico de la Constitución y que fueron eliminadas en la reforma de 1994. Es notablemente incoherente que se asuma que esas modificaciones respecto del poder legislativo y del poder ejecutivo son consecuencia natural de la modificación de la posición jurídica de la Ciudad de Buenos Aires, pero se resista irrazonable e inconstitucionalmente idéntica consecuencia respecto del poder judicial.

La clave está en la disposición transitoria decimoquinta de la Constitución nacional, que fue aprobada por la propia Convención Constituyente y que corresponde al art. 129 antes citado. El quinto párrafo de esa disposición establece:

Hasta tanto se haya dictado el Estatuto Organizativo la designación y remoción de los jueces de la Ciudad de Buenos Aires se regirá por las disposiciones de los arts. 114 y 115 de esta Constitución.

La propia Constitución nacional prevé que, luego de aprobada la norma fundamental porteña, la designación y remoción de los jueces nacionales ordinarios, únicos jueces de la Ciudad de Buenos Aires existentes al momento de la sanción de la reforma constitucional de 1994, será hecha de acuerdo con lo previsto en el estatuto organizativo de la Ciudad. Es la misma Constitución la que impone el traspaso de la justicia nacional ordinaria a la órbita de la Ciudad de Buenos Aires. La disposición transitoria decimoquinta forma parte de la Constitución nacional y, por ende, es superior a todas las restantes normas que rigen en nuestro país.

El quinto párrafo de esa disposición transitoria no admite ninguna otra interpretación. La referencia a los jueces de la Ciudad de Buenos Aires es clarísima: son los jueces que integran la justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires. Afirmar lo contrario implica sostener que los constituyentes de 1994 sancionaron una disposición transitoria sin sentido, que hace referencia a jueces inexistentes. Una regla básica de interpretación es que no puede presumirse que una norma sea superflua o absurda. La referida disposición es muy clara en el sentido de que, una vez sancionado el estatuto organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, algo que ya ocurrió hace más de 25 años, los magistrados de la justicia nacional ordinaria con asiento en la Ciudad de Buenos Aires estarán regidos por ese Estatuto.

Diversas autoridades nacionales han admitido, con sus actos, esa obligación constitucional. Así, por ejemplo, el presidente de la Nación dictó el decreto 1417/96, por el cual se creó una Comisión para “el estudio y la elaboración de los proyectos normativos que resulten necesarios para hacer efectiva la transferencia de la justicia nacional ordinaria de la Capital Federal a jurisdicción de la Ciudad Autónoma [sic] de Buenos Aires”. Pese a ello, luego del dictado de ese decreto, el Congreso de la Nación sancionó la ley 24.588, cuyo art. 8 restringe inconstitucionalmente las atribuciones jurisdiccionales que la Constitución nacional otorga a la Ciudad de Buenos Aires:

La justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. La Ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaría locales.

A través de esa ley se pretendió anestesiar e impedir el cumplimiento de lo exigido por la Constitución nacional. En la práctica, el Congreso se atribuyó inconstitucionalmente facultades para revisar lo decidido por la Convención Constituyente y modificó inválidamente los preceptos constitucionales que obligan a traspasar la justicia nacional ordinaria de la Nación a la Ciudad.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos fallos que el traspaso de la justicia nacional ordinaria a la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires es una obligación constitucional. Así, en el caso Corrales (Fallos 338:1517) afirmó que, dado que “la Constitución federal le reconoce a la Ciudad de Buenos Aires su autonomía no puede sino concluirse que el carácter nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal es meramente transitorio” (considerando 8°). En el mismo considerando agregó:

En efecto, si bien el carácter nacional de los tribunales de la Capital Federal pudo tener sustento en el particular status que esta tenía con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, lo cierto es que, producida esta modificación fundamental, las competencias que actualmente ejerce la justicia nacional ordinaria, que vale reiterar, no son federales, deben ser transferidas a la Ciudad Autónoma [sic] de Buenos Aires. De esta forma, al igual que lo que ocurre en las jurisdicciones provinciales, estos asuntos deben ser resueltos por la justicia local.

El tribunal resolvió exhortar a las autoridades competentes para que adoptaran las medidas necesarias para efectuar ese traspaso, exhortación que fue desoída. La Corte Suprema reiteró ese criterio en el caso Nisman (Fallos 339:1342) en el considerando 5° de esa sentencia. Posteriormente, en el caso Bazán (Fallos 342:509), antes citado, el tribunal volvió a sostener que “las competencias que actualmente ejerce la justicia nacional ordinaria deben ser transferidas al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma [sic] de Buenos Aires”. La Corte Suprema agregó:

[…] la situación que se advierte en la cuestión bajo examen revela un supuesto de «inmovilismo» en llevar a cabo la transferencia de la justicia nacional ordinaria al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que también debe ser considerado como un desajuste institucional grave de uno de los mecanismos estructurales de funcionamiento del federalismo, sin que la demora en la concreción del mandato constitucional aparezca de manera alguna razonablemente justificada. Esta omisión no solamente constituye un incumplimiento literal de la Constitución Nacional con el consiguiente debilitamiento de la fuerza normativa de su texto (considerando 12°).

Otro de los argumentos que se utilizan para oponerse al traspaso es una supuesta afectación de derechos adquiridos. Quienes así lo sostienen parecen olvidar la doctrina uniformemente aplicada por los propios jueces: nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de un régimen legal (Fallos: 315:839; 316:1793; 316:2043; 316:2483; 318:1237; 318:1531; 319:3241; 321:1888; 322:270; 323:2659; 325:1297; 327:1205; 327:2293; 327:5002; 330:2206; 330:3565; 338:757; 339:245, para citar solamente algunos de los más recientes). Los jueces que hoy se resisten al traspaso de la justicia nacional ordinaria a la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires han aplicado esa doctrina sin hesitación en innumerables casos para rechazar planteos de particulares cuyos derechos habían sido injustamente afectados. Imponen con rigor a los ciudadanos una doctrina cuya aplicación luego intentan eludir cuando los afecta. Si ese principio es aplicable a la modificación o derogación de leyes o normas de inferior jerarquía, con independencia, según la jurisprudencia, de la justicia o injusticia de la afectación, mucho más aplicable es en el caso de una reforma constitucional. El único límite que tiene una reforma constitucional es la habilitación contenida en la ley declarativa de necesidad de la reforma.

La justicia nacional ordinaria de la Capital Federal no es el único caso de existencia de una justicia nacional no federal. En Tierra del Fuego, mientras fue territorio nacional, existió un juzgado nacional ordinario del territorio nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, con asiento en la Ciudad de Río Grande. Ese juzgado fue convertido en juzgado federal de primera instancia por medio de la ley 24.400 y no hubo queja alguna por una supuesta afectación de la inamovilidad del juez que pasó de ser nacional a ser federal. Recuérdese que la garantía de la inamovilidad impide el traslado de un juez de un tribunal a otro. Precisamente aquí está la esencia de la oposición: los integrantes de la justicia nacional ordinaria de la Capital Federal se niegan a pasar a depender de la Ciudad de Buenos Aires. La diferencia, mal que les pese, es que en este caso el traspaso está ordenado por la Constitución nacional, por lo que mal podrían ser convertidos en juzgados federales. Dado que es la propia Constitución la que impone ese traslado, no existe afectación alguna de la independencia del poder judicial. Sostener eso implica afirmar que la Constitución es contradictoria. En realidad, se intenta imponer una parte del texto constitucional en desmedro de otra.

El traspaso está sujeto a lo establecido en el art. 75, inc. 2, quinto párrafo de la Constitución nacional, que dispone:

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

La transferencia de la justicia nacional ordinaria a la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires debe ser efectuada junto con los recursos destinados a su sostenimiento. Esos recursos deben provenir de fondos nacionales, sin afectar a las restantes provincias.

El proyecto de ley enviado por el poder ejecutivo al Congreso intenta cumplir con el demorado traspaso impuesto por las normas constitucionales. Se ajusta estrictamente al mandato establecido en el art. 129 y en la disposición transitoria decimoquinta de la Constitución nacional. Lejos de oponerse, no cabe menos que congratularse por el hecho de que por primera vez un presidente haga un esfuerzo real por cumplir con esta prescripción constitucional y es de esperar que el Congreso ponga fin a esta anomalía que ya lleva casi 30 años. El traspaso de la justicia nacional ordinaria no es inconstitucional; por el contrario, lo que es inconstitucional es no realizar ese traspaso. Los diputados y senadores tienen la obligación constitucional de poner fin a esta gravísima omisión y aprobar el traspaso de la justicia nacional ordinaria a la órbita de la Ciudad de Buenos Aires. Será el mejor homenaje que podrá hacerse al trigésimo aniversario de la sanción de la reforma constitucional de 1994.

 

Ricardo Ramírez-Calvo

Universidad de San Andrés