La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó recientemente una modificación de la norma que regula el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad. Se reformó el artículo 26 de la Ley 402 (texto ordenado por la ley 6017), el que quedó redactado de la siguiente manera:
Art. 26- El recurso de inconstitucionalidad se interpone contra la sentencia del tribunal superior de la causa emitida por los tribunales de la Ciudad de Buenos Aires o los integrantes de la Justicia Nacional de la Capital Federal. Procede cuando se haya controvertido la interpretación o aplicación de normas contenidas en las constituciones nacional o de la ciudad, o la validez de una norma o acto bajo la pretensión de ser contrarios a tales constituciones siempre que la decisión recaiga sobre esos temas.
De esta manera, el legislador local se ha arrogado la facultad de establecer cuál es el tribunal revisor de las decisiones de la justicia nacional ordinaria con asiento en la Ciudad de Buenos Aires. La sanción de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires vuelve a poner en el foco de atención la disputa por su autonomía.
La cuestión se ha complicado de manera innecesaria por motivos exclusivamente políticos. Es cierto que se parte de un deficiente texto constitucional, que dejó muchos aspectos sin regular. Eso es el reflejo de la disputa política entre los dos partidos más importantes en la época de la reforma constitucional de 1994: uno favorable a una autonomía plena y el otro renuente a reconocer a la Ciudad de Buenos Aires igual grado de autonomía que el de las provincias. Como en otros casos en los que tampoco hubo acuerdo entre ambos partidos, la regulación constitucional fue incompleta. Si bien no existen constituciones perfectas, hay una diferencia notable entre una imperfección y la omisión de normas sobre aspectos esenciales.
La justicia nacional no es un detalle circunstancial o meramente accesorio de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Fue creada por el Congreso de la Nación en ejercicio de las facultades que le otorgaba el antiguo artículo 67, inciso 27, de ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación. Si bien eso no implica que los jueces nacionales de la Capital sean jueces federales, un cambio constitucional tan profundo exigía un tratamiento expreso de su situación. Era la Convención la que, en ejercicio del poder constituyente, debía cerrar toda disputa respecto de la transferencia de la justicia nacional a la Ciudad de Buenos Aires. La omisión ha generado una situación que sigue sin resolución 27 años después. Sin embargo, como se analiza seguidamente, no hay una indeterminación del texto constitucional y una lectura originalista brinda nuevamente la solución adecuada.
En 1997 el Congreso de la Nación sancionó la ley 24.588, conocida como Ley Cafiero por su inspirador, destinada, en teoría, a resguardar los intereses de la Nación mientras la Ciudad de Buenos Aires continúe siendo capital de la Nación, tal como lo dispone el artículo 129, segundo párrafo, de la Constitución nacional. Sin embargo, esa ley excede largamente el mandato constitucional y limita la autonomía de la Ciudad de manera contraria a lo que establece el referido artículo 129.
En primer lugar, la ley parte del principio equivocado. El artículo 2 dispone, en su parte pertinente, que “la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires”. La estructura constitucional de nuestro país es exactamente la opuesta: son las provincias y la Ciudad de Buenos Aires las que conservan todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno federal.
En segundo lugar y en lo que respecta específicamente a la justicia nacional ordinaria, el artículo 8 establece que “mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaría locales”. En esta disposición se ve reflejado el serio problema que causa la omisión en la que incurrió la reforma. Si bien el artículo 129 reconoce a la Ciudad de Buenos Aires facultades propias de legislación y jurisdicción, el legislador federal recorta esas atribuciones jurisdiccionales, limitándolas exclusivamente a temas de vecindad, contravencional y de faltas y en materia administrativa y tributaria. Si la reforma hubiera dispuesto la transferencia de la justicia nacional a la Ciudad, la cuestión estaría resuelta.
Pese a ello, no debe perderse de vista que la disposición transitoria decimoquinta de la Constitución nacional establece, en su párrafo cuarto, que “[h]asta tanto se haya dictado el estatuto organizativo la designación y remoción de los jueces de la ciudad de Buenos Aires se regirá por las disposiciones de los arts. 114 y 115 de esta Constitución”. La referencia es clara: son los jueces nacionales ordinarios de la Capital Federal. Esa norma demuestra que el artículo 129 pretendía que la justicia nacional fuera transferida a la Ciudad. Carecería de sentido disponer que los jueces nacionales ordinarios continuarían siendo designados de la manera prevista para los jueces federales hasta tanto se sancionara el estatuto organizativo de la Ciudad, si esa forma de designación y remoción pudiera extenderse más allá de esa sanción, como ha ocurrido en la práctica.
Lamentablemente, la reforma constitucional no dispuso lisa y llanamente la transferencia de toda la justicia nacional a la órbita de la Ciudad de Buenos Aires, tal como hubiera sido lo correcto. Así abrió la puerta a que el Congreso, como ocurrió tantas otras veces, limitara inconstitucionalmente el alcance de las reformas. A eso podría replicarse que no es un defecto de la Constitución que los poderes públicos no la cumplan. Sin embargo, cuando se combina una deficiente técnica legislativa con la aplicación de teorías interpretativas que prescinden del texto constitucional, el resultado es la “desnormativización” (con perdón del neologismo) de la Constitución. Independizarse de la letra de la ley no es inocuo y conlleva precisamente el riesgo de que ese método sea utilizado para justificar una amplia gama de soluciones.
La Corte Suprema sumó un nuevo capítulo a esta novela de enredos: en el fallo Bazán determinó que el tribunal competente para decidir conflictos de competencia entre distintos tribunales de la justicia nacional ordinaria con asiento en la Ciudad de Buenos Aires es el Tribunal Superior de Justicia de esa ciudad. Entre los distintos argumentos de la mayoría, se destaca el hecho de que, pese a las anteriores advertencias de la Corte Suprema en el sentido de que se debía avanzar en la transferencia de la justicia nacional a la órbita local, no había habido avances significativos en ese proceso. En opinión de la Corte, esa injustificada demora hacía que la Ciudad de Buenos Aires tuviera instituciones incompletas.
Es difícil negar que el gobierno federal ha incumplido el mandato constitucional. Sin embargo, siendo así, no se entiende por qué la Corte Suprema ha omitido declarar inconstitucional el artículo 8 de la ley 24.588 que dispone que la justicia nacional continuará perteneciendo al Poder Judicial de la Nación. Esa omisión implica que esa norma sigue siendo plenamente aplicable y, por ende, los juzgados nacionales ordinarios de la Capital no han sido transferidos a la Ciudad de Buenos Aires. No es función de la Corte Suprema exhortar a los otros dos poderes, sino controlar la constitucionalidad de sus actos.
El fallo Bazán abrió la puerta para que la Ciudad de Buenos Aires extendiera la competencia del Tribunal Superior de Justicia. En efecto, si los conflictos de competencia entre tribunales de la justicia nacional deben ser decididos por ese tribunal local, eso lo transforma, de hecho, en el órgano superior jerárquico común al que se refiere el artículo 24, inciso 7, del decreto 1285/58. Si es el superior jerárquico para resolver conflictos de competencia, también puede serlo para revisar los fallos de esos tribunales inferiores.
Queda así completado el galimatías. Por un lado, una ley que no ha sido declarada inconstitucional, que dispone que la justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires sigue formando parte del Poder Judicial de la Nación. Por el otro, un fallo de la Corte Suprema que ignora lo establecido en esa norma, no la declara inconstitucional, pero resuelve a contramano de lo que ella dispone. Para sumar confusión, la Legislatura local sanciona una norma que efectivamente reforma leyes de procedimiento emitidas por el Congreso de la Nación. En el medio de todo y de rehenes, los litigantes, que ignoran cuál es el tribunal competente para resolver sus apelaciones. Ante esa falta de certeza, se verán obligados a interponer recurso extraordinario federal, en los casos autorizados, y, al mismo tiempo, recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Superior de Justicia. Un sistema esquizofrénico, que genera un gasto absurdo y evitable.
Algunos autores sostienen que la norma sancionada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires constituye el ejercicio regular de las facultades de autonomía en materia jurisdiccional que le otorga el artículo 129 de la Constitución nacional. Sin embargo, de esa norma no se sigue que la Legislatura tenga atribuciones para modificar normas nacionales, ordenar la transferencia de la justicia nacional a la órbita local ni para establecer recursos locales contra decisiones de tribunales que no están sujetos a los poderes locales.
Las mencionadas facultades de jurisdicción autorizan a la Ciudad a crear sus propios tribunales y a otorgarles competencias amplias en materias de derecho común, idénticas a las que ejerce la justicia nacional. Pero de ello no se sigue que pueda sancionar normas procesales aplicables a los tribunales nacionales ordinarios con asiento en la Ciudad. Hacerlo implica un desborde inconstitucional de las atribuciones que la Constitución nacional reserva a los poderes locales. Una vez más, los perjudicados serán las partes litigantes y sus abogados.
Ricardo Ramírez-Calvo
Universidad de San Andrés
