Hace poco tiempo el Senado autorizó el allanamiento del domicilio de la senadora Cristina F. de Kirchner. Mucho se discutió si correspondía o no hacer lugar a ese allanamiento. Sin embargo, poco se ha dicho acerca del origen de la inmunidad que protege el domicilio de un legislador nacional. Ella no surge del artículo 69 de la Constitución Nacional que solamente prohíbe el arresto de los miembros del Congreso Nacional desde el día de su elección y hasta el día del cese de su mandato, salvo que fueran sorprendidos in fraganti en la comisión de un delito.
Ese privilegio surge de la ley 25.320, que extendió la inmunidad a los allanamientos. Cabe preguntarse si el Congreso puede por ley ampliar las inmunidades de los legisladores nacionales en virtud de la Constitución Nacional. La respuesta parece ser negativa. Las inmunidades legislativas constituyen una excepción a la regla y brindan a los miembros del Congreso una protección de la cual no gozan los demás ciudadanos. La Constitución las otorga con el objeto de que los legisladores puedan desempeñar su cargo sin intromisiones indebidas de los restantes poderes. Nuestra historia demuestra que no son pocas las veces en que el Poder Ejecutivo intenta entorpecer la actividad de legisladores opositores y qué forma más simple de hacerlo, que privarlos de su libertad.
Las inmunidades legislativas constituyen una excepción al principio de igualdad ante la ley. Cabe recordar que el artículo 18 establece la inviolabilidad del domicilio, pero autoriza a que dicha inviolabilidad ceda en los casos y por orden de la autoridad que determina la ley. Sustraer a un habitante de la Nación de las disposiciones generales que rigen para el resto es una excepción. Como toda excepción, las inmunidades deben interpretarse de manera restrictiva. La extensión de una inmunidad a casos no previstos en la Constitución, implica entonces una violación del principio de igualdad ante la ley. Alguien podría sostener que las inmunidades que establece la Constitución son una violación de la igualdad ante la ley. La respuesta es sin dudas afirmativa: lo son, pero como esas excepciones son creadas por la propia Constitución, por mucho que nos disgusten, su constitucionalidad no puede ser cuestionada.
En cambio, una inmunidad establecida en una norman inferior a la Constitución no tiene ese blindaje. Por otro lado, la creación de inmunidades diferentes a las que la Constitución otorga de manera expresa no solamente violaría el principio mencionado, sino que además se impediría el ejercicio de las facultades que la Constitución pone en cabeza del Poder Judicial. Cabe recordar que la Cámara Nacional Electoral declaró inconstitucionales las inmunidades que se otorgaron por ley a los parlamentarios del Mercosur, precisamente porque implicaban una violación de la igualdad ante la ley no prevista en la Constitución.
A quienes sostengan que esa inmunidad es esencial para el desempeño de la tarea legislativa, cabe recordarles que la Constitución de los Estados Unidos, cuyo sistema constitucional nosotros adoptamos, no otorga ninguna inmunidad a los legisladores frente a procesos penales. Ha habido casos de allanamientos de los despachos de los legisladores en el propio Congreso y los tribunales solamente ordenaron que no se secuestraran documentos que hacen a la tarea legislativa. Ciertamente, en nuestro país el respeto por la independencia del Congreso dista de ser el deseado y nuestra Constitución otorga una protección a los legisladores más amplia que su similar estadounidense. Sin embargo, el ejemplo de los Estados Unidos sirve para ilustrar que la inmunidad contra el allanamiento no es inherente al ejercicio de la función legislativa en un sistema de separación de poderes como el nuestro. No se trata aquí de ser o no originalista en la interpretación de la Constitución, sino de ilustrar que no se trata de un elemento determinante del sistema constitucional que adoptamos. Los constituyentes argentinos podrían haber limitado las inmunidades legislativas como lo hace la Constitución de los Estados Unidos y nuestro sistema constitucional no dejaría por eso de ser lo que es. De allí se desprende que la extensión de la inmunidad no puede basarse en una supuesta necesidad de nuestro sistema constitucional.
La Constitución Nacional solamente protege a los legisladores frente al arresto, no frente al allanamiento. Una cosa es proteger a un legislador de ser perseguido por sus posiciones políticas y otra muy distinta es utilizar las inmunidades legislativas como un salvoconducto para evitar responder por la comisión de delitos. Nada justifica que se impida o entorpezca el allanamiento del domicilio de un legislador.
Ricardo Ramírez Calvo
Profesor de Derecho. Universidad de San Andrés.
El planteo del artículo es una oda al principio republicano, y la tesis puede incomodar a ciertos sectores de la clase política.
En línea con lo expresado, decidió la Corte el 5/12/17 en el caso «Sala, Milagro» que la inmunidad de arresto de la mencionada por ser lelgisladora del Parlasur es inconstitucional por ser de orígen legal, y no de la Carta Magna.
Por otro lado, creo que puede destacarse que el art. 89 de la Constitución de Córdoba prevee exclusivamente la inmunidad de opinión, pero no la de arresto; más allá del acierto o desacierto del constituyente cordobés, es una excepción en las constituciones provinciales que merece ser estudiada.
Finalmente, creo que hay un tema que subyace de fondo: el control de constitucionalidad de parte del propio Congreso Nacional. ¿Puede alguna de las cámaras declarar implícitamente la inconstitucionalidad de la inmunidad de allanamiento (que el propio Congreso creó) habilitando un allanamiento en el domicilio o en el despacho de un legislador? Quisiera conocer la opinión del autor.
Estimado Ignacio:
Muchas gracias por su comentario. No sé si una oda, pero sí trato de llamar la atención sobre los principios republicanos, tanto cuando el resultado me gusta como cuando no me gusta. La cita del caso Milagro Sala y las inmunidades de los integrantes del Parlasur es correcta. En cuanto a la última parte del comentario, en realidad creo que no sería aplicable. La norma prevé que la inmunidad puede ser retirada por la propia Cámara, con lo cual no había una declaración de inconstitucionalidad por parte del propio órgano. En realidad, el que podría alzarse contra la norma sería un juez que dispusiera el allanamiento sin autorización de la Cámara respectiva, pero en ese caso debería declarar la inconstitucionalidad. El tema de si el Poder Legislativo y el Ejecutivo controlan, dentro de su ámbito, la constitucionalidad de las normas, es una cuestión bastante debatida y que tiene algunos puntos complejos. Marienhoff, cuando se desempeñó como Procurador del Tesoro, aplicó una doctrina que era la de no aplicar una norma que el Poder Ejecutivo considerara inconstitucional. Las consecuencias son peligrosas, por lo que hay que aplicar esa doctrina con extrema cautela. Traté tangencialmente ese tema en un artículo acerca de la supuesta inamovilidad de ciertos funcionarios políticos, que se publicó en La Ley en febrero de 2016. Un cordial saludo.