A. Paul Díaz: Revisión de peticiones por la Comisión Interamericana

En agosto de 2013, la Corte Suprema emitió una sentencia largamente esperada en el caso Carranza Latrubesse c/Estado Nacional, donde se discutía la obligatoriedad de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El tribunal le dio la razón al actor -un juez de Chubut cesanteado como tal en 1976 y que requería una indemnización- pero dejó bastante indefinida la pregunta central ante la división de opiniones de los Ministros. Así (vid resumen aquí) Fayt y Zaffaroni se inclinaron por la obligatoriedad, Maqueda y Petracchi dijeron que no era estrictamente obligatoria pero que el Estado debía hacer sus mejores esfuerzos por cumplirlas y el resto -Highton, Lorenzetti y Argibay- se inclinaron por ser fieles a su nombre y darle el valor de una mera recomendación. Pluralidad de opiniones, muchos jueces que ya no están, la cuestión sigue abierta. Pero de lo que no cabe ninguna duda, estemos de un lado o del otro en esta disputa jurisprudencial, es que la actividad de la Comisión tiene muchas consecuencias, ya sea cuando resuelve de manera final o cuando presenta sus casos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyos resultados, todos en esta CS, consideran de cumplimiento obligatorio. Si ello nos sitúa en el final del proceso, el artículo del investigador chileno Alvaro Paul Díaz  (Revisión inicial de peticiones por la Comisión Interamericana y la subsidiariedad del sistema de Derechos Humanos) nos lleva al inicio de el largo camino judicial que ello supone. Y nos ayuda a correr el velo que dificulta explicarnos por qué luego tenemos sentencias que son tan difíciles de cumplir.

Partamos de este dato: el año 2013 se recibieron 2061 peticiones y sólo 123 fueron abiertas a trámite. ¿Cómo se hace para reducir lo verdaderamente relevante para la Comisión a cerca de un 6% de lo entrado? ¿Hay algún mecanismo parecido a nuestro 280 o al certiorari de la Corte Suprema de EE.UU.? No en términos que supongan discrecionalidad en la evaluación de la relevancia de la petición. Todos parten de fojas ceros y todos se someten a  una“revisión inicial” o “evaluación preliminar”, mediante la cual la Comisión determina si, sobre una base de análisis prima facie, se encuentran dados en una petición los elementos de caracterización de una posible violación de los derechos protegidos en instrumentos interamericanos, el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna, y si se ha cumplido con las formalidades necesarias en la presentación. He aquí el núcleo del trabajo de Paul Díaz y la tesis que intenta demostrar: «aunque la Comisión no lo reconozca expresamente, la revisión inicial constituye un estudio previo de admisibilidad, mediante el cual se rechazan las peticiones que son más fácilmente identificables como inadmisibles. El rechazo de estas peticiones se hará sin notificar previamente al Estado, lo que permitirá que la Comisión notifique sólo aquellas peticiones que tienen un cierto sustento.(…) El presente trabajo desarrollará la hipótesis de que el principio de subsidiariedad tiene un rol que cumplir para resolver el problema del atraso procesal que afecta a la fase procesal de revisión inicial de peticiones ante la Comisión.»

El autor describe, con estilo ágil pero a la vez con detalle, cómo se realiza este estudio previo de admisibilidad. Ingreso, clasificación, registro, división por materias, análisis por abogado o becario de la Comisión, decisión del Grupo de Recepción y Apertura de Peticiones. Exhaustivo e intrincado, podríamos afirmar que estamos ante la clásica tensión entre profundidad de análisis y retraso procesal. Al año 2013, la propia Comisión en su informe anual admitía tener 8548 causas pendientes de evaluación inicial. En el año 2014 recién se empiezan a conocer las causas que ingresaron en el 2009, o sea que superaron el estudio previo y son declaradas admisibles. O sea, 5 años para empezar el proceso, notificar al Estado demandado y… ver que pasa. No es que la Comisión no haya intentado nada. En el año 2013 se introdujo el per saltum, consistente en que «el examen inicial de una petición sea realizado fuera del orden cronológico por considerarse que el transcurso del tiempo afectaría sustancialmente el propósito mismo de las funciones de la Comisión», por ejemplo, en caso de enfermos terminales o personas mayores de 80 años. Paul Díaz realiza aquí un análisis muy interesante del funcionamiento y posibles mejoras de este mecanismo, así como en la sección inmediatamente posterior- compara el modo en que el sistema europeo de DDHH procesa las peticiones, pero reseñar aquí estas cuestiones nos llevaría demasiado lejos. Como diría un cansado profesor universitario de grado, ahí tienen el texto para que lo lean tranquilos en sus casas…

En este punto, el autor entra en el meollo de su discurso argumentativo: de qué modo el principio de subsidiariedad vigente en el sistema interamericano nos puede ayudar a solucionar el atraso procesal que tiene la Comisión. Ya hemos hablado antes de este principio, citando a una de las eminencia en la materia, Paolo G. Carozza. Alvaro Paul Díaz propone dos aplicaciones de la subsidiariedad que aliviarían el problema:  el establecimiento de un estándar de prueba mayor para admitir a tramitación las peticiones y el establecimiento de la obligación de haber agotado los recursos internos antes de que la petición sea presentada a la Comisión. Estos dos mecanismos hunden sus raíces en un problema que atañe a todo el sistema interamericano: la falta de confianza en los jueces nacionales y que lo diferencia de su similar europeo. Allí, nos dice el autor, los jueces parten de la premisa de que las autoridades nacionales han actuado adecuadamente. Por ello,

«lo que la Comisión no puede hacer es suponer que todos los sistemas judiciales nacionales padezcan de problemas serios que les impidan llevar adelante la justicia, pues la gran mayoría de los jueces nacionales americanos quieren –y pueden– fallar conforme a Derecho. En efecto, la realidad muestra que la mayoría de las decisiones judiciales a nivel nacional son respetuosas de los derechos humanos» (p. 631).

En este sentido, las propuestas del autor sugieren, en primer lugar, que si los sistemas nacionales han negado la existencia de una violación a los derechos convencionales protegidos se le debería exigir, al peticionante, una prueba prima facie de su existencia. El criterio sería algo así como «no estamos aquí empezando de cero, sino que tenemos todas estas instancias, en las que a priori confiamos, que nos dicen que Ud. no tiene razón». Lo mismo sucede con la excepción previa, usualmente descartada tanto por la Comisión como por la Corte, respecto del agotamiento de los recursos internos antes de la presentación de la petición. En la práctica, «muchas peticiones se presentan a la Comisión cuando aún existen trámites judiciales pendientes, en cuyo caso, puede suceder que los recursos se agoten durante los años de espera para que Registro evalúe el caso. La posición de la Comisión en tales situaciones es considerar que estas peticiones son admisibles, con tal de que los recursos internos hayan sido agotados antes de que Registro las analice (con independencia de si la Comisión ha sido o no debidamente informada de ese hecho)”. La traducción al sentido común de esta práctica es que dada la demora de que adolecen los sistemas judiciales latinoamericanos y, suponiendo de que van a ser pertinaces en sus errores, el proceso interamericano les puede descontar el tiempo hasta que se agoten los recursos internos y que se solape con el propio tiempo de espera en Washington. Postura entendible, pero organizativa y estructuralmente catastrófica dado el caudal de causas que conlleva y el incentivo para presentarlas como un reaseguro de (y hasta elemento de presión sobre) la gestión judicial en el país de origen.

Paul Díaz cierra el artículo poniendo su argumento en blanco sobre negro, sugiriendo un cambio de paradigma en la relación entre el sistema interamericano y los Estados firmantes de la Convención:

» … se expuso el gran problema de atraso procesal que padece el procedimiento de revisión inicial de la Comisión Interamericana. Este artículo sostiene que un modo de enfrentar este problema es dando un reconocimiento práctico al principio subsidiario que modeló al sistema interamericano de derechos humanos. Es necesario pasar desde el paradigma actual, según el cual pareciera que la Comisión existe para analizar en detalle toda alegación de violación de derechos humanos, a uno donde se reconoce que el principal encargado de resolver estos abusos es el Estado a través de su sistema judicial (…) Algunos afirman que el modo de actuar del TEDH. no podría ser aplicado en América, pues los tribunales europeos tienen un distinto nivel de desarrollo que los tribunales de América. Sin embargo, ello no es tan efectivo, puesvarios países de América cuentan con tribunales independientes y fuertes, y
muchos países de Europa poseen sistemas judiciales precarios, como sucede con algunas de las nuevas democracias europeas. En ese sentido, si bien es cierto que existe una importante diferencia, ella no es tan radical como para descartar de plano las soluciones alcanzadas en dicho continente.». (p. 636)

Un artículo sumamente recomendable para los interesados en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que supongo que serán la totalidad de lectores de este blog. Alvaro Paul Díaz desmenuza con precisión un procedimiento complicado y argumenta con ecuanimidad y gran claridad, proponiendo soluciones factibles y exponiendo los grandes temas de debate en la actuación interamericana: su relación con los tribunales nacionales.

Foto: Gavin Lynn / Foter / CC BY