La pausa motivada por una sucesión de días inhábiles y una poco oportuna feria informática para el fuero de la seguridad social (Resolución CSJN 383-15), es una buena ocasión para volver a leer la sentencia Villareal sobre aportes voluntarios, que salió en el último acuerdo del año pasado. Era esperada una decisión sobre el tema, ya que hay bastantes acciones en curso, en distintas instancias, y no siempre con el mismo resultado.
I.- La estatización de las AFJP.
Como era previsible, cuando el Congreso dispuso la estatización de las AFJP se produjo un fuerte debate sobre la decisión y sus implicaciones jurídicas, económicas y políticas.
Buena parte de los críticos sostuvieron que la decisión desconocía el derecho de propiedad de los afiliados al régimen de capitalización, que tenían depositado en sus cuentas individuales el producido muchos años de aportes y sus rentas, y que por una decisión unilateral pasaban automáticamente al Estado. Es decir, una confiscación que violaba el artículo 17 de la Constitución Nacional.
Por otro lado se dijo que en el sistema previsional, aún el de capitalización, no había derecho actual de propiedad a los aportes; que el derecho recién se incorporaba al patrimonio al cumplir el afiliado los requisitos para obtener la prestación. Por ello, mientras no se desconociera la finalidad de dichos aportes –generar derecho a la cobertura ante las contingencias definidas por la ley- no habría objeción a que, mediante un cambio del ordenamiento jurídico, el saldo de las cuentas individuales pasaran al Estado.
No podemos acá extendernos demasiado en esa discusión pero lo cierto es que la ley de estatización hasta ahora superó con éxito las impugnaciones judiciales. Hasta este caso Villareal.
II.- Los aportes voluntarios.
Los aportes jubilatorios de los afiliados al régimen de capitalización se derivaban -una vez descontadas comisiones y primas de seguros, con lo cual no era mucho lo que quedaba- a la AFJP elegida o asignada. Se trataba de aportes obligatorios, descontados directamente del salario del trabajador.
Pero además la ley disponía que los trabajadores podían mejorar su futura jubilación mediante aportes adicionales hechos por sí mismos (imposiciones voluntarias) o por terceros (depósitos convenidos). Eran cotizaciones libres y sujetas a condiciones bien definidas: se incorporaban a la cuenta individual para ser invertidas junto con los aportes obligatorios y no se podían retirar hasta tanto el afiliado no accediera a la jubilación y sólo del modo allí establecido. La idea era que quienes quisieran una mejor jubilación buscaran la forma de ahorrar más.
Cuando en el año 2008 se sancionó la Ley 26.425, mediante la cual se eliminaron las AFJP y se estableció un único sistema público de reparto, el saldo de las cuentas de capitalización individual por los aportes obligatorios de cada uno de los afiliados se transfirió al ANSES. A cambio, el Estado les reconoció años de servicios como si hubiera aportado al régimen público. Allí no hubo opción posible; la transferencia fue automática y la contraprestación, clara.
Ahora bien; ¿qué hacer con los aportes voluntarios? La Ley 26.425 encontró una solución en principio razonable, en tanto parecía ajustarse a la finalidad original de esos aportes: los afiliados podrían optar por transferirlos a una administradora para mejorar su haber de retiro, o al ANSES para la mejora de su haber jubilatorio público. Eso es lo que establecía el artículo 6°: dos alternativas, y una opción libre del afiliado.
El problema es que los presupuestos para el ejercicio de esa opción para los aportes voluntarios nunca se hicieron efectivos. Ni se constituyeron entidades privadas que absorbieran esos fondos para financiar retiros, ni el ANSES reguló qué bonificación le daría a los afiliados que optaran por derivar sus aportes al sistema público.
Nada de eso. Lo que hizo la ANSES fue directamente incorporar esos aportes voluntarios a los recursos transferidos desde las Administradoras y jamás se otorgó la opción prevista. Es decir, me quedo con tu plata, a cambio de nada.
III.- El fallo.
Un despropósito de esa magnitud no le exigió demasiado trabajo a la Corte. Resolvió el caso mediante una sentencia categórica, que no incluye cita a ningún precedente del tribunal.
Tan grosera fue la apropiación de los aportes voluntarios que ni siquiera tuvo que resolver la cuestión relativa al alcance del derecho de propiedad de los aportes, ya que el desapoderamiento sin contraprestación alguna resultaba inadmisible en cualquiera de las alternativas posibles:
«Que si en la mejor de las hipótesis para la demandada, se considerase que el actor mantenía una mera expectativa sobre la propiedad de esos aportes voluntarios -en la medida en que podían quedar sujetos a condiciones de modo y tiempo para su percepción- ello de todos modos no habilitaba al Poder Ejecutivo a quedarse con las sumas en cuestión, y privar de ellas al actor en forma total y definitiva por esa vía de hecho».
A partir de allí, la solución se impuso sola:
«Es incuestionable que el legislador no previó que los aportes efectuados en forma voluntaria por el afiliado pasarían a integrar los fondos que administra la ANSeS sin surtir ningún efecto respecto del beneficio que debía percibir el aportante al jubilarse… sin embargo, eso es precisamente lo que ocurrió en el caso concreto: el actor se vio impedido de efectuar la opción prevista por no haberse cumplido con la reglamentación dispuesta. Tampoco existe ninguna constancia aportada por el Estado Nacional que acredite que, aun cuando no se implementó el sistema alternativo, los aportes voluntarios que efectuó de acuerdo a la normativa vigente en ese momento hayan -de alguna forma- mejorado su haber previsional».
Todo parece claro. Sin embargo, la sentencia presenta algunas imprecisiones que vale la pena revisar y tratar de resolver.
1.- La primera duda que surge es acerca del alcance de la petición y el resultado de la sentencia. La Corte dice que el actor inició el amparo solicitando que no se dispusiera de los aportes voluntarios que se encontraban en su cuenta de capitalización individual. Es decir que el amparo se limitaba a pedir que se preservaran esos recursos. Sin embargo la sentencia ordena su devolución, lo que parecería ir más allá de lo que pidió la parte.
¿Qué pasó en el medio?
La Corte con razón consideró que existía en el caso una omisión del Estado, que no ha expedido las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes, a que se refiere el inciso 2 del artículo 99 de la Constitución Nacional:
«Que la omisión de la autoridad pública se configura porque existe un claro mandato legislativo que ha sido desoído por un tiempo a todas luces irrazonable desde la promulgación de la ley, que ocurrió el 9 de diciembre de 2008».
Reconocida la omisión, se hace presente el recurrente problema de cómo resolver la inacción del Estado. La condena podría ser un reenvío a sede administrativa para que se completara la reglamentación; algo como lo que hizo, con poca suerte, en la primera sentencia dictada en el caso “Badaro”. La Corte, sin embargo, no quiso tropezar dos veces con la misma piedra:
“En este marco, la exhortación al Poder ‘Ejecutivo para que complete el proceso reglamentario de la norma que dejó trunco … no efectivizaría la garantía que establece el artículo 43 en la medida en que no aseguraría que cese la omisión advertida. De manera que solo resulta posible en el caso remediar la violación de los derechos particulares declarando la inconstitucionalidad del art. 6° de la ley 26.425 en razón de su inoperatividad atento a que la Administración omite expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias (art. 99 inc. 2 de la Constitución Federal)…”
En materia previsional, parece decir la Corte, ya no hay más paciencia, ni deferencia para con la Administración.
Por ello, en definitiva, ordena la devolución de los fondos oportunamente depositados “como única manera de enmendar la situación de omisión normativa que ha causado la violación de derechos constitucionales de la actora”. Es decir: sé que el actor no pidió la devolución, pero si yo declaro la inconstitucionalidad de la ley, la única consecuencia posible es la restitución, porque la retención por parte del Estado se torna ilegítima.
2.- La segunda duda aparece cuando se advierte que la Corte dice que el actor estaba jubilado desde el año 2007; es decir, desde antes de la sanción de la Ley.
Si así fuera, no sería aplicable el artículo 26, ya que éste claramente se refiere a “los afiliados al régimen de capitalización… que aún no hubieran obtenido un beneficio previsional…”. Es que si el afiliado ya estaba jubilado al sancionarse la Ley 26.425 el saldo de su cuenta de capitalización, con aportes obligatorios y voluntarios, ya habría dado lugar a una prestación en alguna de las modalidades previstas en la ley. Habría quedado fuera del alcance de la estatización.
Evidentemente la Corte no fue del todo precisa al describir el caso. Es muy probable que en realidad al año 2007 el actor no estuviera ya jubilado por edad, sino que cobrara una jubilación anticipada por desempleo, que no hacía disponible aún el saldo de la cuenta de capitalización. En tal caso sí le era aplicable el artículo 6° de la Ley, y el saldo de su cuenta de capitalización efectivamente debió transferirse al ANSES. Pero lo cierto es que la sentencia no lo explica, cuando debió precisarlo.
