Hace algún tiempo que la Presidenta había anunciado el comienzo del proceso de «democratización judicial» y ahora han salido a la luz los proyectos legislativos que lo pondrán en marcha. Nosotros habíamos reflexionado sobre el tema, aquí, y Gustavo Arballo, en su blog, había dado un pantallazo analítico a las medidas propuestas. Lejos de repetir lo dicho, en este post nos gustaría focalizarnos en los efectos de estas medidas sobre el diseño institucional de nuestra Corte Suprema. Ello supone dejar de lado los dos temas quizás más controvertidos (la elección por sufragio universal y directo de los miembros representantes de los abogados (3), jueces (3) y académicos y científicos (6) y la limitación de las medidas cautelares) para concentrarnos en la nueva arquitectura cortesana. Ella se produce como consecuencia de la traslación de funciones al Consejo de la Magistratura, de la creación de Cámaras de Casación como una instancia intermedia y de la imposición de normas de transparencia y publicidad. Intentando situarnos tras el velo de la ignorancia rawlsiano, veamos el encuadre constitucional de las reformas propuestas.
Primero, la platita (y la superintendencia también, ya que estamos)
Los proyectos de ley, al igual que la reforma constitucional de 1994 en su momento, disponen una importante expropiación de funciones dentro del Poder Judicial. El art. 114 de la Constitución Nacional había creado al Frankestein del Congreso, a partir de tareas que antes le pertenecían al Poder Ejecutivo (proponer a los magistrados inferiores al Senado), al Legislativo (enjuiciar y remover a esos jueces inferiores) y a la Corte Suprema (administración y gobierno del Poder Judicial). Como ya referimos en muchos posts anteriores (aquí, aquí y también, aquí), la Corte Suprema se había rebelado contra este designio institucional, amparada en su condición de «cabeza del Poder Judicial» y en la independencia y autonomía que a este le correspondía, y que se habría visto amenazada por la quita de funciones y la puesta en cabeza de un organismo extraño a la lógica judicial argentina como el Consejo de la Magistratura. Pues bien, lo que hace el proyecto actual de reforma del Consejo de la Magistratura es aclarar toda la legislación existente para que no queden dudas de algo que, leyendo la norma y los debates constitucionales, no debería generarlas: que la administración y gobierno del Poder Judicial debe estar en manos del Consejo de la Magistratura. Pero, en concreto, ¿en qué consiste este grupo de reformas?
El art. 114 de la CN es claro cuando dice que el Consejo de la Magistratura tiene como atribución …»administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la Administración de Justicia», norma que se agrega a su función primaria, enunciada en el párrafo primero del artículo de «administrar» el Poder Judicial. Esta función había sido vaciada de contenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en varias batallas, que habían tratado de institucionalizar sus conquistas en proyectos legislativos de signo completamente opuestos al actual. Este movimiento había sido presentado, por el Presidente de la CS Ricardo Lorenzetti, como una necesidad de la independencia judicial (ver nuestro análisis de esta postura, aquí y aquí) que se amparaba en leyes anteriores a la reforma constitucional, como la de Autarquía Judicial. Esta ley atribuía a la Corte Suprema -ante la inexistencia del Consejo al momento de su sanción- la facultad de confeccionar y presentar el presupuesto, así como de fijar las remuneraciones de magistrados y empleados judiciales. La Corte Suprema, durante todos estos años -con la aquiescencia en el último tiempo del Gobierno y del propio Consejo-, siguió usando estas atribuciones como si el art. 114 y la Ley del Consejo nunca hubieran sucedido. El proyecto legislativo hace, entonces, una cosa muy simple: donde la Ley de Autarquía dice «Corte Suprema de la Nación» escribe «Consejo de la Magistratura», como si fuera una mera fe de erratas.
El otro pilar sobre el que la Corte Suprema había edificado la pervivencia del status quo era la claúsula transitoria de la Ley 24937 del Consejo de la Magistratura. En efecto, el artículo 30 de esa norma consagró, como una solución de compromiso, que todo seguía igual en materia de superintendencia (» Las facultades concernientes a la superintendencia general sobre los distintos órganos judiciales continuarán siendo ejercidas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y las cámaras nacionales de apelaciones, según lo dispuesto en las normas legales y reglamentarias vigentes»). El proyecto actual patea ese tablero y establece:
“ARTÍCULO 30.- Vigencia de normas. Las disposiciones reglamentarias vinculadas con el Poder Judicial, continuarán en vigencia mientras no sean modificadas por el Consejo de la Magistratura dentro del ámbito de su competencia. Las facultades concernientes a la superintendencia general sobre los distintos órganos judiciales será ejercida por el Consejo de la Magistratura.”
Para que no queden dudas de esto, el art. 33 del Proyecto encomienda al Consejo de la Magistratura que adecue, en un plazo razonable, el Reglamento para la Justicia Nacional y ordena en el art. 34 que en el plazo de tres meses se transfieran «al Consejo de la Magistratura todas las dependencias técnico administrativas que no tengan relación directa con la función jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación». Ello, en buen romance, significa que el gran ministerio que era la Corte Suprema deja de estar bajo su mando. Nada de reformas al palacio de Tribunales, ni planes de informatización, ni Oficina de la Mujer, ni Centro de Información Judicial, ni administración de la Obra Social (sigue aquí un larguísimo etcétera). La Corte Suprema a dictar sentencias, dice este proyecto. Y no está mal encaminado, al menos desde el punto de vista del cumplimiento del diseño constitucional. Otro cantar, ya lo dijimos, es quien asume esas funciones, cuestión sobre la que cabría formular bastantes reparos constitucionales y qué seguramente concentrarán la batalla en los próximos meses. Pero creemos importante insistir en que son dos cuestiones diferentes y ésta, en concreto, nos parece una armonización en absoluta consonancia con la reforma de 1994.
Segundo, la jurisdicción
El segundo grupo de medidas que afectan las funciones de la Corte Suprema son las referidas a la creación de las Camaras de Casación (en tres fueros: Civil y Comercial, Contencioso Administrativo y Previsional). Si vamos a la doctrina canónica de la división de poderes en su versión americana, ello es, los famosos «checks and balances», a la facultad de los jueces de declarar la inconstitucionalidad de las leyes, opone el legislativo varias atribuciones. Ellas son respecto al desempeño mismo de los magistrados, ya que interviene en su nombramiento y remoción (limitadas ahora por las funciones del Consejo); a sus recursos económicos, ya que vota el Presupuesto, y a su régimen jurídico, ya que establece las reglas de procedimiento a las que deberá ajustarse y, también el diseño general del sistema judicial. El cambio de diseño del sistema judicial, para decirlo desde el vamos, es un instrumento constitucional legítimo por parte de las ramas políticas. De hecho, es un tema al que la Corte Suprema americana ha dedicado muchísima atención a través del diálogo inter-poderes, logrando ir moldeando los diseños legislativos y logrando paulatina autonomía. Así, por ejemplo, es a la obra del Chief Justice Taft a la que se adjudica el estatus institucional del que actualmente goza la Corte Suprema de los EE.UU. El camino de nuestra Corte Suprema, en cambio, no ha sido dialoguista. Más bien, se ha escudado en la existencia de una zona de reserva que hace a su autonomía e independencia y se ha cortado sola en las cuestiones en que creyó que a ella le competía (esto como criterio general, ya que está fuera de discusión que la creación de estas cámaras es, sin duda alguna, facultad del Congreso de la Nación).
Dicho esto, la creación de estas Cámaras de Casación se relaciona con un proyecto del Diputado Jorge Yoma, que habíamos discutido aquí. Si aquel estaba limitado a la Casación por Arbitrariedad y abarcaba todos los fueron, el proyecto actual crea 3 Cámaras de Casación y el acceso a las mismas se consigue a través de 3 recursos: casación, inconstitucionalidad y revisión, los cuáles son introducidos en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación en reemplazo del Recurso de Inaplicabilidad de Ley (arts. 288 al 301). Más allá de las razones dadas en la Exposición de Motivos, que hablan de un novedoso «derecho al recurso», las modificaciones propuestas no tocan directamente las funciones de la Corte salvo en el hecho de disponer una valla más para acceder a ella. Es decir, no hay una modificación de los requisitos del REX ni hay una limitación legislativa de las causas en las que la Corte Suprema puede entender. Lo que sí hay, en el ámbito federal, es una modificación del Superior Tribunal de la causa, que pasarán a ser -en los fueros que existan- estos nuevos Tribunales Federales de Casación. El proyecto habla de descomprimir la labor del máximo Tribunal, pero no se entiende muy bien como ello se logrará, salvo que se presuponga que en esta última valla muchos se caerán y quedarán tendidos . Las consecuencias para la Corte Suprema son relativamente inciertas y dependerán, mayormente, de la actuación de estos nuevos actores y, sobre todo, si ellos logran legitimarse y, de esta manera, transforme en interlocutores válidos de los jueces supremos. En el terreno de la incógnita quedan también como jugarán instrumentos pensados en otro contexto, como el per saltum, que pueden transformarse en indispensables para que la CS se pronuncie con alguna incidencia en cuestiones de actualidad.
Finalmente, el funcionamiento interno
Así como la transferencia de funciones presupuestarias y de administración al Consejo creemos que responden al cumplimiento de un mandato constitucional, la creación de las Cámaras de Casación entra en el terreno de lo que es posible hacer constitucionalmente y, por esta razón, es discutible en términos de mejor o peor diseño del sistema judicial (vid., por ej., opinión de Gargarella, sobre las consecuencias en términos de acceso a la justicia). O sea, un terreno esencialmente político (discusión que el gobierno parece querer evitar, más que abrir). En un terreno de menor relevancia, hay otras dos reformas que afectan a la Corte Suprema y se refieren a las nuevas normas de transparencia. Una de ellas es la unificación de normas respecto a las declaraciones juradas, que cambia el sistema anterior de la Comisión Nacional de Etica Pública (no efectivizada) por la obligatoriedad de la publicación en Internet. El Proyecto dice que el sistema anterior fracasó y que las reglamentaciones anteriores, tanto a través de los reglamentos legislativos como los del C de la Mag., fracasaron. Por lo tanto, establece el acceso ciudadano directo, a través de Internet. La segunda dispone la publicidad de los actos judiciales para los Tribunales de Segunda Instancia (algo que la CS ya venía haciendo motu propio) y de las causas que están ante sus estrados (también de la CS) en una especie de diario judicial de formato digital. Pero el proyecto no se queda allí y dispone que:
«ARTICULO 4º.- Las cuestiones a dirimir en los acuerdos y reuniones que lleve a cabo la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, que tengan por objeto el dictado de sentencias, acordadas o resoluciones, deberán ser publicadas en el diario judicial con antelación suficiente, la cual no podrá ser inferior a CINCO (5) días de la fecha de la reunión que corresponda.»
Tanto en una como en otra iniciativa, los proyectos corren los límites de las facultades de la Corte Suprema para reglamentar, en el ámbito propio de su competencia, cuestiones de carácter general. La pregunta se relaciona directamente con la discusión acerca de la existencia o no de una zona de reserva judicial, también predicada respecto del Ejecutivo y del Legislativo. Más allá del debate teórico, no parece una cuestión sobre la que los actores quieren debatir demasiado, al menos respecto de las declaraciones juradas. El ímpetu igualador de la medida, que abarca también a los legisladores, hará que resulte «antipático» (y, consecuentemente, deslegitimador) que la Corte Suprema se oponga. Por otra parte, si empiezan a correr los otros cambios normativos, la reglamentación de estos asuntos serán competencia exclusiva del Consejo de la Magistratura y otros actores empezarán a transitar el camino de construcción de una institución autónoma.
La publicidad de la agenda de decisiones de la Corte Suprema puede ser vista como contraria al art. 113 CN, en la medida en que este tribunal puede dictar «su reglamento interior». Nuevamente, hay una distancia considerable entre la discusión de laboratorio jurídico y lo que la Corte pueda discutir en la esfera pública. Estar por el secreto de esa agenda implicaría adoptar una perspectiva contraria a la que ha venido sosteniendo el Tribunal en su conformación actual. Podríamos decir que este proyecto corre a la CS por el lado para donde ésta dispara y le deja poco espacio para el pataleo. En lo sustancial, nos parece un paso -aislado, eso sí- hacia la transparentización del funcionamiento interno del Tribunal y la fijación de pautas objetivas de acción. Porqués, ¿por qué la Corte Suprema no tiene plazo para dictar sus sentencias, como el resto de los Tribunales? ¿O por qué no fija obligaciones de concurrencia al lugar de trabajo de sus Ministros? O sea, en general, ¿por qué suele utilizar la falta de normas específicas para auto-regular su actuación de un modo discrecional y poco explícito? Puede ser que normas como la que aquí discutimos no vengan del lado ni del modo que a la Corte le resulte más amable, pero puede ser un llamado de atención para continuar con una línea de reformas que, fuerte en los inicios de la renovación, fue quedándose sin fuelle y como una mera operación cosmética (v.gr: el tema del gobierno abierto).
Hacia adelante
El futuro está abierto y, como adelantó Lorenzetti, la CS va a tener que expedirse sobre estas medidas (Página 12, Ventura en La Nación). En las que aquí han sido objeto de análisis, creemos que tiene poco margen de acción. A nuestro modo de ver, su acción de los últimos años ha significado una opción clara por el gobierno judicial que no ha tenido un correlato estricto en el plano estrictamente jurisdiccional. Estos proyectos, de resultar consagrados, supondrán una divisoria de aguas en la Corte Suprema. Primero, porque deberán fijar posición institucional sobre si los discuten o los aceptan. Segundo, porque si hacen esto último, asumirá un papel claramente diferente al que han venido desempeñando en los últimos tiempos. En cualquier caso, el triunfo de la posición del Gobierno significaría, en mi opinión, un fracaso de la estrategia Lorenzetti y, consiguientemente, la necesidad de replantearla. Como dicen muchos, una crisis es una oportunidad y no caben dudas de que se avecinan tiempos críticos para nuestro Máximo Tribunal. O sea que oportunidades no van a faltar….
A modo de disclaimer
El contexto político-discursivo en el que surgen estas propuestas está cargado de tensiones y, por ello, es difícil emitir opiniones sin encolumnarse en uno u otro de los bandos. Hacer uso de interpretaciones que hablan de una estrategia general («quieren tomar el Poder Judicial») es una postura, respetable desde lo político, pero que nos impide deslindar lo que la Constitución nos pide, nos permite o, eventualmente, nos impide. Todo entra dentro del mismo saco, porque «no hay que ser ingenuos en el análisis» y distinguir es «entrar en el juego», «ser funcionales al enemigo», etc. Estos argumentos se suelen escuchar desde la izquierda y desde la derecha, desde el Gobierno y la oposición. Siempre hemos intentado sustraernos a esa dinámica y, creemos, los links a posts anteriores que tratan de estas cuestiones prefiguran nuestra posición actual. Somos esclavos de nuestros precedentes y, fieles a ellos, hacemos nuestra pequeña contribución al debate. Es parcial, como ya dijimos, porque hay cuestiones de muy dudosa constitucionalidad que forman parte de la propuesta. No las tocamos porque no tienen relación directa con el trabajo y posición institucional de la Corte Suprema de Justicia, objeto principal de Todo Sobre la Corte.
