Con ese fino humor que tiene la Corte, el 29 de mayo de 2012 -día de los ñoquis- aprovechó para sacar algunos fallos de derecho administrativo. La Corte no es tan obvia y burda con sus ironías y por eso no son de empleo público, sino de desaguisados por omisiones en la ratificación de un contrato (Ferrocarriles Argentinos (e.l.) contra Río Negro) y desprolijidades al realizar un pago que generó una disputa por 12 millones de dólares (Entel (e.l.) contra Maipú Inversora). En fin, (no tan) fantasías animadas de ayer y hoy presenta…un par de ejemplos de las costosas macanas que se hacen en administraciones que, al igual que la reposada sociedad en que vivimos, no rinde culto a la meritocracia. Y así hizo 9001 macanas y contando.
Los Peligros del Ad-referendum II
Juego con el título de un post sacado el año pasado a propósito del fallo «Estudio Consultor de obras Públicas». Allí tratábamos los peligros de ceder a la ansiedad y largarse sin los papeles firmados por el dueño del circo. Como lo muestra el fallo que acá comentamos, ni siquiera entes o o empresas estatales están inoculadas frente a este riesgo. Entre bueyes parece que hay cornadas y esta vez le tocó a Ferrocarriles Argentinos (ente en liquidación) sufrir “el peso” de los expedientes que no logran elevarse hasta el despacho del órgano competente. ¿Por qué?
Pues porque cuando en 1993 el Ministerio de Economía Nacional, como concedente del servicio público de transporte por ferrocarril, suscribió con el gobernador de Río Negro el “Convenio para la implementación de la concesión de los servicios interurbanos de pasajeros de Ferrocarriles Argentinos a la provincia de Rio Negro”, se estableció expresamente que para entrar en vigencia el convenio debería ser aprobado por decretos del Poder Ejecutivo Nacional y del Poder Ejecutivo Provincial, respectivamente. Tres meses después, las partes firman un nuevo convenio donde se le concede al Estado Provincial la línea Roca-Sarmiento dentro de la provincia rionegrina. Allí vuelven a dejar constancia que este segundo convenio se celebraba también ad referendum. Esta vez de su aprobación por la legislatura provincial y por el Poder Ejecutivo Nacional. Por la letra y por su espíritu (continuidad de la operación y luego concesión), los dos acuerdos comenzarían a ejecutarse antes de su entrada en vigencia y así pareciera que lo hicieron. Río Negro cumplió su parte formal y obtuvo las ratificaciones; el Estado Nacional, en cambio, no presentó la aprobación del Poder Ejecutivo.
La Corte dispuso por ello que “resulta claro que al no examinarlos y expresar su conformidad (se refiere al Poder Ejecutivo Nacional), los referidos acuerdos no entraron en vigencia y, por ende, carecen de eficacia jurídica y de fuerza ejecutoria.”. Citando jurisprudencia, la Corte enfatiza que la aprobación constituye una de las manifestaciones típicas de la tutela y/o control jerárquico y que la ratificación no se limita a un control de legalidad sino también de oportunidad mérito o conveniencia. Concluye por ende que mal pueden los jueces suplirla o considerarla tácitamente ratificada por el silencio administrativo.
El éxito rionegrino se funda, adicionalmente, en un contorno «gris» que oscurece esa clara doctrina: la Corte le achaca a Ferrocarriles Argentinos que no ha probado que los pagos a cuenta que habría realizado la provincia en abril y mayo del año 1993 (después del primer convenio para la continuación de la operación y antes de la concesión a la provincia) hayan sido imputados a la deuda que reclama la actora o fuesen una consecuencia de los contratos referidos. Ese argumento, que le abre la puerta «al principio de ejecución» y se la cierra en la cara, la Corte lo trae a colación para eludir el fallo “Ferrocarriles Argentinos contra Tucumán” (aparentemente similar pero sin que la falta de ratificación fuera puesta sobre la mesa). Este coqueteo con el principio de ejecución me genera la siguiente pregunta: si la falta de ratificación por el Ejecutivo Nacional afecta la acción que intenta uno de sus apéndices, y si esa falta no puede ser suplida ni por el silencio ni por los jueces…pues ¿por qué existe el riesgo de que las autoridades que contrataron ad-referendum puedan suplir esa ratificación del superior con la ejecución de lo acordado? ¿Enriquecimiento sin causa ante la prueba de la prestación sin contraprestación?
Creo que el fallo tucumano es una piedra en el zapato que incomoda un paseo que venía redondito. La Corte igual se las ingenia para sacarse esa piedrita y que Río Negro, que había ratificado los acuerdos y resultaba ahora demandado como deudor, se beneficie por la omisión de la Nación. El moroso no chilla.
12 en 114
Un porcentaje magro, pero de importancia considerable. Entel ha debido hacer una acción de lesividad para recuperar 12 millones que dice haber pagado de más a SADE. ¿A que atribuye el error? Pues a que no se percató de descontar de una deuda de 114 millones de dólares, el pago de 12 millones que habría realizado al endosar unos pagarés a favor de SADE S.A.C.C.I.F.M (posteriormente Maipú Inversora). La demandada no devolvió el vuelto. Había entregado un recibo donde imputaba los 12 millones a otra deuda y no a la deuda de los 114. La imputación que hizo la demandada se hacía además a una deuda que Entel mantenía no con ella, receptora de los 12, sino con una vinculada, SADE OBRELMEC.
A la Corte, la causa llega con fallos de primera y segunda instancia favorables a Entel. En esas primeras instancias Entel se había sacado de encima la imputación que hizo la demandada y la defensa que consideraba el largo silencio sobre la imputación como una manifestación de signo positivo. Ayudaba que la defensa de la demandada no había sido del todo articulada, en tanto había incorporado el argumento de que había actuado en representación de la vinculada acreedora de los 12 recién al alegar y la contabilidad tampoco reflejaba esa imputación.
La Corte, no obstante, le dará la derecha a los contratistas de la administración. Para ello primero va a objetar, con prosa jugosa, que argumentaciones formales puedan obstar a reconocer que la relación vinculante-controlada resultaba simbiótica y, por ende, que la demandada podía imputar el pago de a una deuda que Entel tenía con su vinculada. La Corte entiende también que los antecedentes dan cuenta de que Entel trataba con las dos de manera regular, admitiendo que una lo hiciera a nombre y cuenta de la otra. Saltada esa valla, la Corte considera que la falta de debida imputación por parte de Entel transfirió a su acreedora (grupalmente considerada) el derecho a realizar la imputación que quisiera, sin necesidad de que la administración se pronunciare al respecto o pudiera incluso objetarla o rechazarla. En concreto, la Corte nos dice que bajo las previsiones del Código Civil sobre las imputaciones, la defensa del silencio de la administración frente a la imputación del acreedor deviene estéril. Y para que ningún mal pensado como yo diga “si no advirtieron la imputación a la otra deuda, seguro que la otra deuda la pagaron sin la imputación” la Corte nos primerea rechazando la posible existencia de un pago sin causa o enriquecimiento injustificado. Desde ya, a un buen cínico no lo van a convencer tan fácil cuando el argumento se limita a que la otra deuda existía y que fue imputada por la acreedora en su libros contables.
Conclusión
El 29 la Corte nos muestra un par de fallas administrativas. Comunes, costosas. Los dos son un drenaje importante de «valor». Plata y recursos malgastados, incluyendo los larguísimos procesos. El mensaje de la Corte en estos fallos es, nuevamente, sobre la necesidad de agudizar los procesos internos para evitar estos caros errores. Desconfíe de los acuerdos ad-referendum, muy numerosos por cierto. Y civilice los procesos de pagos, que la herramienta del «silencio negativo» no funciona ante imputaciones de acreedores realizadas ante omisiones estatales en las imputaciones.
