Amaga para un lado, amaga para el otro, los rivales quedan en el piso. No nos estamos refiriendo aquí a una de las últimas hazañas de nuestro Messi, sino más bien a las vueltas y vericuetos que la Corte Suprema utiliza para resolver sus sentencias y el estado en que quedan los que, buenamente, quieren seguirle el paso. En este caso (Molina, Horacio y otros c/Policía Federal Argentina, del 6/03/12) lo que se discute es el sistema de aportes a la obra social de la Policía Federal vigente hasta el año 2007, en particular la situación generada por el Decreto 582/93, que permitía que el Jefe de Policía fijara aranceles o cuotas extraordinarias de refuerzo. Durante más de diez años, Molina y sus amigos aportaron mucho más que el 3% al que el común de los mortales estamos acostumbrados. Y lo hicieron sin una ley que respaldara esa decisión. ¿Está bien o está mal? Para la Corte, bien. Para el resto de la humanidad, mal.
La obra social de la Policía Federal Argentina se rige por el Decreto 1866/83, reglamentario de la Ley 21965, y puso en cabeza de la Superintendencia de Bienestar de propender al bienestar moral y material de los integrantes de la fuerza. Para tales fines contaba con el aporte proveniente de la contribución estatal y de las cuotas mensuales de sus aportantes obligatorios y voluntarios, equivalentes al 3% de sus haberes percibidos. El Decreto 582/93, en discusión en el caso, transformó ese aporte de fijo en movible -de acuerdo con la decisión que el Consejo de Administración propusiera y el Jefe de Policía decidiera-. A partir de 1993, a los aportes obligatorios se les fueron sumando los extraordinarios: de 4% (año 94), 5% (año 95) y 7,75% (desde junio 96), dando un total de aportes de 10,75% que perduró hasta el año 2004 -oportunidad en que se redujo y quedó en el 8% global-. En el 2007, la situación se normalizó con el dictado del Decreto 1419/07: se quitan los aportes extraordinarios y la cuota a cargo del aportante queda fija en 6% y la a cargo de la Policía Federal se eleva hasta ese número.
Como podemos apreciar de este fárrago de normas y órdenes del día (pensemos que la suba de aportes se decidía de ese modo), la situación económica desfavorable prevista en el Decreto 582/93, que hizo necesario establecer un sistema de aportes extraordinarios, se prolongó por más de una década. En otras palabras, como ya estamos acostumbrados, la solución excepcional se hace cotidiana, la excepción se transforma en regla. Dos son las cuestiones que esta situación le plantea a la Corte Suprema: ¿tiene el Poder Ejecutivo facultades para disponer esos aportes extraordinarios? Si los tiene, ¿ha hecho uso razonable de esa facultad? Los únicos firmantes de esta sentencia (Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Zaffaroni) contestan a ambos interrogantes con un sonoro «sí», que se opone a la 1ra y 2da instancia de la Seguridad Social y al dictamen de la Procuradora Fiscal.
Empecemos con los argumentos a los que se enfrenta la Corte Suprema. Hay un argumento que aporta la Cámara y que se basa en la letra de la Ley 23660 cuando fija en su art. 16 inc. b) un aporte del 3% a cargo del beneficiario. Consciente de que la norma no le era directamente aplicable a la obra social de la Policía, porque ésta no había adherido a ese régimen, la toma sin embargo como el régimen general que regula las obras sociales y hace una aplicación analógica de sus disposiciones. En los considerandos 7 y 8 de la sentencia, la CS critica esta posición, remarcando su falta de adhesión al régimen y el hecho de contar con una regulación propia. El argumento de la Cámara, entendemos, podría haber sido objeto de un análisis más detenido ya que refleja la voluntad legislativa respecto del criterio general a seguir en el caso de aportes a obras sociales y podría funcionar, a falta de una norma específica en el régimen policial, como norma supletoria. O sea, hay aquí un intento de hacer prevalecer la facultad regulatoria del Congreso por sobre la del Ejecutivo al reglamentar -expansivamente- esa ley que regula el accionar de la Policía Federal.
Este argumento, por lo tanto, va en el mismo sentido que el que intenta la Procuración. Sigue en su dictamen, la doctrina fijada por esta composición de la Corte Suprema en el precedente Provincia de San Juan c/ AFIP s/impugnación de deuda del año 2008. Allí había afirmado el Tribunal que «… la categoría jurídica de aportes y contribuciones de la seguridad social y demás contribuciones obligatorias de carácter asistencial, como las obras sociales, integran el género de los tributos a los efectos del principio de legalidad fiscal.» Teniendo en cuenta este principio, el dictamen recorre las distintas posibilidades de encuadramiento. ¿Son los decretos en cuestión casos de delegación legislativa? No parece haber una norma en la regulación legal que así lo habilite. ¿Son decretos reglamentarios? Podría ser, pero dice que «el poder de reglamentar no llega a consentir la desnaturalización de los derechos, máxime cuando el poder administrador ingresa en un ámbito propio de la competencia legislativa». ¿Son decretos de necesidad y urgencia? No podrían serlo por la prohibición expresa del art. 99 inc. 3 CN).
Hasta aquí, un muy buen diez para los alumnos del grado. Pero el maestro siempre tiene un haz en la manga, por eso es el maestro. ¿Les dije ayer que las «cargas sociales» deben regirse por el principio de legalidad? Pues bien, ahora les digo lo siguiente:
«Que en nada afecta a lo hasta aquí sostenido acerca de la aptitud del Poder Ejecutivo para establecer el porcentaje de las contribuciones, las afirmaciones realizadas en el precedente de Fallos: 331:1468 —al que hace referencia la señora Procuradora Fiscal— respecto de la exención del aporte previsto en la ley 19.032 derivada del Convenio de Transferencia del Sistema Previsional Social de la Provincia de San Juan. En efecto, las consideraciones allí expuestas, a mayor abundamiento y sin entidad para modificar la suerte del pleito, constituyen manifestaciones aisladas, sin un desarrollo argumentativo sustentable (confr. arg. Fallos: 330:5279) que no pueden entenderse como el abandono del criterio establecido desde antiguo por el Tribunal en el sentido de que aportes análogos a los involucrados en autos son conocidos genéricamente como “cargas sociales” y no participan de naturaleza tributaria (Fallos: 181:209; 189:234; 199:483; 247:121; 267:313; 273:259; 299:398, 403), pues se justifican por elementales principios de solidaridad que requieren la necesaria contribución para el mantenimiento de la estabilidad económico-financiera de las respectivas instituciones sociales. Es por ello que su fuerza obligatoria deriva del Poder del Estado para establecer una política de seguridad social que permita el goce de sus beneficios.» (cons. 11)
El quid de la interpretación de la Corte Suprema no está sin embargo en esta dilucidación del precedente por aplicar, que juega más como una consecuencia que como una causa. Su punto central está en el límite (o la falta de él) que le impone a la facultad reglamentaria en cabeza del Poder Ejecutivo. En efecto, considera que la Ley 21695 abrió un amplio campo de intervención para el Ejecutivo, que este utilizó de manera «ajustada al espiritu de la norma reglamentada». Por esa razón, «ninguna duda cabe respecto a la competencia del Poder Administrador para determinar la forma en que las prestaciones deben financiarse a los efectos de asegurar el adecuado sostenimiento de la Obra Social con la finalidad de lograr el bienestar moral y material de los integrantes de la institución y sus familiares» (cons. 10). Los criterios de justicia social (cons. 18) priman así sobre la estrictez de las normas competenciales y se imponen también sobre los derechos individuales de los aportantes.
Vemos en esta sentencia, así como lo notábamos en el voto de Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni en Aceval Pollachi, un sesgo de la Corte Suprema respecto del análisis de la legitimidad de origen de las normas en juego. El hecho de quién debe dictar las normas se flexibiliza al análisis de razonabilidad de la medida sustancial implementada, que la misma Corte realiza. Si este es positivo, las competencias se expanden. Creemos que esto es un error, ya que los dos exámenes deberían ser sucesivos y no conjuntos. Formal y expositivamente, la sentencia los presenta como dependiente uno del otro. Argumentativamente, sin embargo, la medida de la competencia termina atándose a la razonabilidad sustancial de la medida. ¿Qué es lo que ello genera? Que no hay reglas claras de atribución de competencias constitucionales y un montón de aplicadores del derecho quedan sentados en el piso (fijénse, en este sentido, en estos dictámenes de la PG, sobre casos similares a éste, posteriores a la sentencia en comentario – Toloza, Juan Carlos y Del Valle Nieva)
