La batalla continúa y el Imperio contraataca. El nuevo capítulo de la saga -no sabemos aún si épica o telenovelesca-, protagonizada por el Consejo de la Magistratura y la Corte Suprema, se emitió esta semana. El martes 5 de julio, el tribunal declaró inválida la Resolución Nro 254/10 del Consejo, la que a su vez había modificado el Reglamento de la Justicia Nacional para permitir a los funcionarios judiciales -no magistrados- afiliarse a partidos políticos. Ida y vuelta mediante, la Corte decidió reestablecer el status quo y limitar los derechos políticos de los empleados judiciales. La guerra tiene muchas batallas y ésta, en particular, se da en dos frentes: quién puede dictar la norma y si es acorde a la normativa constitucional actual, la limitación política de los miembros de la Justicia establecida a mediados del siglo pasado. La Corte se concentra en el flanco competencial y minimiza -casi ignorando- el sustancial, con lo cual el debate no se produjo y, en su lugar, sólo se oyeron unos puños golpear sobre la mesa.
De nuevo sobre el gobierno del Poder Judicial
Olvidémosnos por un minuto de los derechos políticos de los funcionarios judiciales y concentrémosnos en quién debe llevar la batuta, es lo que parece decir la Acordada 11/11. Lo cual significa volver al remanido tema del «gobierno del Poder Judicial» (que tratamos aquí, aqui, aquí y también aquí) y que la Corte resume en el considerando 2do (de los 5 que le dedica al tema, ¡para qué más!):
«Que las disposiciones reglamentarias de la naturaleza en cuestión constituyen facultades inherentes de la Corte Suprema, como órgano superior del Poder Judicial, desde que se trata de una regulación que hace a la actuación de ese Poder y que resguarda y garantiza su independencia, de conformidad con el sistema de separación y equilibrio que es propio del régimen republicano de gobierno.»
Estas afirmaciones se basan, normativamente, en los arts. 108 y 113 de la Constitución Nacional (respectivamente, «El Poder Judicial de la Nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por….» y «La Corte Suprema dictará su reglamento interior y nombrará sus empleados»). El tribunal no explica más que esto y para saciar un poco la sed de argumentos hay que retrotraerse a la Acordada 4/2000, citada en el texto, donde se razona sobre el punto (recordemos que, de los miembros actuales, solo Fayt suscribió esa argumentación porque Petracchi, el otro sobreviviente, fundamentó de otro modo la Acordada 4/2000). Para hacerlo simple, ¿cuáles son los puntos relevantes del argumento?
- El Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado.
- La Corte Suprema es cabeza del Poder Judicial, ya que la Constitución la califica de Suprema.
- En tal carácter, tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público para su existencia y conservación.
- Esos poderes son necesarios para salvaguardar la independencia del Poder Judicial.
El análisis de esta línea argumental es, en el ámbito de la doctrina nacional, un terreno prácticamente virgen. Por ejemplo, ¿qué quiere decir que el Poder Judicial es un poder del Estado? ¿El art. 108 se refiere al poder jurisdiccional o al de organización? (cf. este texto fundamental de I. de Otto, pags. 53 y 53? ¿La voz «poder» quiere decir función u órgano? (recordar aquí la distinción americana entre Judicial Power -que se asimila a la Judicial Review– y Judicial Branch). La definición como poder del texto constitucional, ¿significa que se le aplican por ello las características de los otros poderes? En concreto, ¿su organización debe necesariamente ser vertical y jerárquica, como la del Ejecutivo? ¿Qué cláusula establece, con la claridad del art. 99 inc. 1 para el PEN, la jefatura de la Corte Suprema de Justicia? ¿Qué sustento constitucional tienen la existencia de «facultades inherentes», como sí lo brinda el art. 75 inc.32 para el Poder Legislativo?
Las «verdades» que sustentan la competencia de la Corte, repetidas como un mantra, automatizan una argumentación que merece ser abierta. No es un capricho teórico: es la Constitución la que lo requiere al haber modificado estructuralmente al Poder Judicial con la incorporación del Consejo de la Magistratura y el Jury de Enjuiciamiento. Es la CN, reformada en 1994, la que pone la administración del Poder Judicial en manos del Consejo (art. 114) y es ella la que elige incorporar una institución que, en los modelos de donde es tomada, ostenta el «gobierno» del Poder Judicial. ¿No es esto definitivo para interpretar el nuevo sistema? Admitamos que la interpretación no es concluyente, pero lo es menos la intentada respecto de los arts. 108 y 113 (que a la sazón también fue modificado por la reforma y limitadas sus funciones, lo cual debería traer agua hacia el molino del Consejo en lugar de al de la CS). Consensuemos entonces que aquí se requiere mucho mayor trabajo de articulación sistémica.
Viendo las cartas
El argumento de la CS en la acordada que estamos analizando, sigue así: no sólo tengo el gobierno del Poder Judicial porque la CN me lo da, sino que además el Decreto-Ley 1285/58 me reconoce facultades reglamentarias en sus arts. 13 y 15. Estos establecen:
«Artículo 13. – El nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados que dependan de la Justicia de la Nación se hará por la autoridad judicial y en la forma que establezcan los reglamentos de la Corte suprema. En esos reglamentos se establecerá también lo referente a la decisión de cualquier otra cuestión vinculada con dicho personal.
Artículo 15. – Los funcionarios y empleados tendrán los derechos, deberes, responsabilidades e incompatibilidades que la ley o los reglamentos establezcan. La Corte Suprema acordará un escalafón que asegure la estabilidad y el ascenso en la carrera, atendiendo ante todo a los títulos y eficiencia de los funcionarios y empleados, debidamente calificada y a su antigüedad.»
De acuerdo con estos textos, sigue la Corte, la competencia es mía. Pero…. ¿vieron el pase mágico? El art. 13 refiere al nombramiento y remoción de los funcionarios judiciales, que se harán en la forma que establezcan los reglamentos de la CSJN. O sea (más allá que luego discutamos si esto está vigente), la norma le da poder reglamentario a la Corte para dos casos específicos: nombramiento y remoción. Luego, el art. 15 refiere a los derechos, deberes e incompatibilidades de los funcionarios judiciales y menciona que ellos estarán regidos por el ley y los reglamentos. ¿Quiere decir que dentro de los reglamentos que ese artículo 15 hay que incluir a los que dicta la Corte? Dicho de otro modo, ¿la mención del art. 15 expande la atribución reglamentaria del art. 13? Entiendo que no, por dos motivos: a) la atribución específica de competencia reglamentaria es para el nombramiento y remoción y, por los principios de la delegación, la misma debe ser interpretada restrictivamente. No abarca pues otros supuestos; b) cuando el decreto-ley le quiere dar una atribución a la Corte, lo hace de modo específico, tal como demuestra la segunda parte del art. 15 respecto del escalafón. No dice nada respecto de las incompatibilidades y es lógico que así sea, pues las mismas son limitaciones de derechos (v.gr: en el caso, el de participar en actividades políticas) y su reglamentación debería ser por ley (art. 14 CN).
En síntesis, es sumamente discutible que los arts. 13 y 15 del Decreto-Ley del 1285/58 le den a la CSJN atribuciones reglamentarias respecto de las incompatibilidades de sus empleados y funcionarios. Pero esta discusión la podríamos haber tenido en el año 1990. Traigámosla al 2011. En el medio, una reforma constitucional que incorporó un art. 114 que crea un Consejo de la Magistratura y que entre sus funciones cuenta con la de «dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia» (inc. 6to). El art. 30 de la Ley 24937 que puso en funcionamiento el Consejo, consagró el status quo anterior a la reforma. O sea, dijo, «hasta que el Consejo no ejerza sus facultades, nos mantenemos con lo que tenemos». Pues bien, hete aquí que el Consejo las ejerce, dicta su Resolución 254/10 y cambia el reglamento en lo que hace a las incompatibilidades de empleados y funcionarios. ¿Qué hace la Corte? Le dice «niet», esas no son tus competencias y, además, a mí me gusta más el paisaje anterior.
En suma, unas normas pre-reforma (podríamos llamarlas pre-constitucionales) que hay que mirar con mucho cariño para que fundamenten las competencias que la Corte se atribuye, a las que se contrapone una disposición constitucional que explícitamente le atribuye la reglamentación al Consejo de la Magistratura, refrendada por el texto del mencionado art. 30 de la Ley. ¿Qué fundamento constitucional, aparte de la referencia a conceptos difusos como el de «gobierno del Poder Judicial», tiene la Corte en su argumentación? Ninguno, pero ante el falta envido, canta 33 y se va sin mostrar las cartas. Un golpe sobre la mesa, sin mayor fundamento que la nuda autoridad y el apoyo de una inercia concentradora de poder -y consecuente negadora del correspondiente al Consejo de la Magistratura- que la favorece y empuja. Muy poco para nuestro tribunal «supremo», al menos si entendemos el juego democrático como un intercambio de razones en el que queremos que las mejores triunfen.
El fondo del vaso
Dijimos al comenzar este recorrido que nos olvidabamos por un momento del contenido y nos concentrábamos en la competencia. Pues bien, la Corte Suprema se eterniza en ese momento y nunca llega a debatir el fondo. Se limita a restaurar la norma original y refrendar las razones que, en su momento, la llevaron a dictarla:
«Que es en ejercicio de esas facultades que el Tribunal estimó conveniente disponer de manera inequívoca la incompatibilidad cuestionada -comprensiva de la afiliación a partidos o agrupaciones politicas, y actuación en politica- sin entrar en discriminar reapecto de la jerarquía de los funcionarios o de la índole de su trabajo, con la sola excepción de los empleados y, en cuanto a ellos, con los alcances establecidos en la acordada 31/84. Ello así, en procura de sustraer a la Justicia -como Poder al que secundan todos sus agentes y en cuyos estrados pueden ventilarse cuestiones que de una u otra manera se vinculan con la politica- de cualquier suspicacia respecto de su imparcialidad, que es cuestión primaria de su funci6n trascendental (Fallos 282:436 y 308: 954)» (cons. 4to)
Todo muy bonito, pero no hay ningún argumento que conteste los fundamentos del Consejo. Más allá de las opiniones que cada uno pueda tener respecto de la conveniencia o no de la actividad política de sus funcionarios, había una cuestión normativa por resolver. Dos, para ser más precisos: a) la Resolución del Consejo sostiene que las incompatibilidades a la afiliación están previstas en el art. 24 de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, que dice que no pueden ser afiliados los Magistrados del Poder Judicial. En la medida en que dicha norma limita derechos, no puede entenderse que la ley quiso incluir a los funcionarios y no es posible incluirlos mediante una reglamentación. b) la Convención Americana de DDHH, en su art. 16 consagra la libertad de asociación, que solo puede ser limitada (parr. 2) por ley. Ergo, la limitación del Reglamento no es viable constitucionalmente, dado el status jurídico de ese tratado internacional.
El Consejo da razones, la Corte, no. Solamente impone su voluntad. Y con ello nos priva de un debate democrático importante, que debería estar gobernado por las normas constitucionales actualmente vigentes y no por las de 1952. Este debate la Corte lo debió dar frente al Consejo, si así lo consideraba y también internamente. En efecto, en la Acordada falta una firma, la de Eugenio R. Zaffaroni. ¿Por qué? Es fácil adivinarlo, si uno lee su libro Estructuras Judiciales de 1994, donde afirma, entre otras cosas, que:
«… la partidización del poder judicial es un problema de independencia y de imparcialidad, que no se resuelve prohibiendo a los jueces la afiliación o la militancia o inhabilitando a los ciudadanos porque ejercen un elemental derecho de toda democracia, como es el de afiliarse y militar políticamente» (pag. 117)
Si eso afirma de los jueces, su opinión sobre la afiliación de los funcionarios no debería generar ninguna duda. Lo que si las produce es la modalidad de la Corte de actuar en bloque, de no debatir entre los Ministros y de que cuando estos esten en minoría, agachen la cabeza y no aparezcan en la foto. Las consecuencias: un decaímiento del nivel de nuestra democracia sustantiva.
Foto: MsSaraKelly / Foter / CC BY
