Pasa en las mejores familias: las discusiones por dinero suelen ser las más cruentas. Así parece ser también para la Corte Interamericana, que en una inusual dividida decisión (5-3), determinó la suma debida por la expropiación del terreno de 60 hectáreas que María Salvador Chiriboga tenía en el Municipio de Quito, Ecuador. Diecinueve años después de la declaración de utilidad pública de su predio, Salvador Chiriboga pudo saber, en concreto, de que se trataba eso de la justa indemnización. Para ello, necesitó de dos intervenciones de la Corte Interamericana: la primera, en el año 2008, para establecer la violación de su derecho de propiedad (art. 21.2 Convención); la segunda, en marzo de 2011, para decidir lo más difícil: cuánto dinero le correspondía. Las dos forman parte de la misma novela -que por su longitud parece rusa- así que empezamos hoy (I) y continuamos mañana (II).
Los hechos
Antes que nada, un disclaimer. A primera vista, los casos tienen una estructura simple pero cuando uno se acerca, su superficie se parece a la de una piedra preciosa y la luz se descompone en múltiples reflejos. Algunos son sugerentes y plantean temas que no están debidamente desarrollados pero que tienen importancia en un debate más amplio sobre las funciones del Tribunal. Otros son más concretos y dirigen la mirada a donde la Corte indica. Por último, hay algunas caras del caso que han sido pulidas por la Corte y nos faltan datos para el análisis. Las reflexiones que siguen responden a esas características y están condicionadas por cuestiones de espacio y sabiduría. Pretendemos incitar (a Uds. y a nosotros) a una lectura más profunda, que genere un diálogo que nos saque algunas de las dudas hamletianas que las sentencias nos producen.
El 13 de mayo de 1991, el Concejo Municipal de Quito declaró de utilidad pública un bien inmueble de 60 hs, propiedad de los hermanos Salvador Chiriboga (luego María heredó a su hermano y quedó como única propietaria). En 1997, el Municipio de Quito inicia la expropiación por vía judicial y deposita, de acuerdo a las normas civiles ecuatorianas para la expropiación urgente, una cifra en sucres. De acuerdo a la legislación ecuatoriana (parr, 54 a 56 Salvador Chiriboga II), esa cifra está sujeta a fijación definitiva al final del juicio (hay discusión sobre el valor en U$S del monto depositado, cuyas estimaciones van de u$S 9000 para los actores a u$s 300.000 para el Estado, en cualquier caso muy alejados de los peritajes que luego se realizan -vid. nota 140 en SCh II). La normativa nacional prevé, por otra parte, el nombramiento de peritos y la resolución final en un plazo aproximado de 40/45 días. Detalles más o menos, al momento en que la Corte se pronunció por primera vez (2008) había tres procesos abiertos ante la justicia ecuatoriana, en estado de casi paralización (parr. 107 SCh I). Mientras tanto, la posesión del predio la tenía el Municipio de Quito y la había afectado -junto con otras muchas propiedades- al Parque Metropolitano, pulmón verde de la ciudad.
La Comisión le solicita a la Corte que declare que Ecuador violó los derechos consagrados en los arts. 8 (Garantías Judiciales), 21 (Derecho a la Propiedad Privada) y 25 (Protección Judicial) de la Convención Americana. Entiende la Comisión que «el Estado ha violado el derecho a la propiedad privada ya que, a pesar de las impugnaciones y acciones judiciales presentadas por la presunta víctima, la conducta estatal ha tenido como consecuencia despojarle del terreno de su propiedad por más de una década. Durante dicho período no se ha pagado la correspondiente indemnización».
Los límites de la jurisdicción de la Corte
Antes de ir al fondo, detengámonos un momento en las excepciones preliminares. El Estado de Ecuador aduce la «falta de agotamiento de recursos internos», recurso que la Corte descarta habitualmente. Aquí repite esa modalidad, aduciendo que el tema ya fue tratado por la Comisión al emitir su Informe de Admisibilidad y que no encuentra razones para reveer esa decisión. La cuestión tiene su importancia porque en ella se juega el principio de subsdiariedad («naturaleza convencional coadyuvante o complementaria», Preámbulo de la Convención) que gobierna la jurisdicción de la Corte. Y como va a establecer muchas veces a lo largo de estas dos sentencias, los procesos internos se encuentran todavía abiertos. Es verdad que los mismos están paralizados y de allí, como veremos seguidamente, la Corte va a deducir que las garantías procesales se han visto cercenadas y el derecho de propiedad también. Pero también es verdad que esa asunción de jurisdicción va a poner a la Corte en el berenjenal de fijar la indemnización (SCh II), tarea para la que contó con pocos elementos procesales y técnicos para realizar. ¿Ergo? No afirmamos que la decisión sea incorrecta, pero sí que tiene muchas implicancias que la Corte no analiza ni problematiza ya que -al igual que la de 4ta instancia, como dijimos aquí– es una excepción que funciona como bisagra de su competencia y, por lo tanto, de su identidad como Tribunal.
Para entender de lo que estamos hablando, veamos como continúa la historia y como actúa la Corte Interamericana.En el parr. 77 de SC I «constata que si bien dentro del proceso ante el sistema interamericano no existe controversia acerca de la declaratoria de utilidad pública respecto del destino del terreno, en la jurisdicción interna la señora Salvador Chiriboga sí interpuso dos recuros subjetivos o de plena jurisdiccióhn, con el fin de impugnar la legalidad de dicha declaratoria». Pasa luego la Corte a analizar el desempeño del Poder Judicial ecuatoriano, para ver si cumplió con el requisito del plazo razonable del art. 8, inc. 1 de la Convención, a lo cual responde que Ecuador excedió ese plazo y creó con ello un estado de incertidumbre sobre el derecho de propiedad y también sobre el interés público en discusión. Pero lo interesante aquí es que concluye ese apartado, con la afirmación de que «las razones de utilidad pública o interés social son válidas a la luz de la Convención Americana» (parr. 90). Pero, ¿cómo? ¿No era que este punto no estaba en discusión en esta instancia? El punto es esencial, porque va a ser la legitimidad que aquí se le acuerda a la declaración la que va a fundamentar, como veremos en el siguiente post, la discusión sobre la «justa indemnización debida».
En efecto, llega a la decisión sobre la validez de la utilidad pública decretada como una consecuencia indispensable de su desarrollo del concepto de derecho de propiedad en la Convención. Para ella, la «función social de la propiedad es un elemento fundamental para el funcionamiento de la misma, y es por ello que el Estado, a fin de garantizar otros derechos fundamentales de vital relevancia para una sociedad específica, puede limitar o restringir el derecho a la propiedad privada» (parr. 60 SCh I). Cita a la Corte Europea de Derechos Humanos (cuya jurisprudencia va a tener un lugar sumamente relevante a lo largo de esta sentencia) y establece que
«no es necesario que toda causa de privación o restricción al derecho de propiedad esté señalada en la ley, sino que es preciso que esa ley y su aplicación, respeten el contenido esecial del derecho a la propiedad privada. Este derecho supone que toda limitación a esta debe ser excepcional. De la excepcionalidad se deriva que toda medida de restricción debe ser necesaria para la consecución de un objetivo legítimo de una sociedad democrática, de conformidad con el propósito y fin de la Convención Americana. Por lo tanto, es necesario analizar la legitimidad de la utilidad pública y el trámite o proceso que se empleó para perseguir ese fin» (parr. 65).
El razonamiento sería el siguiente: acá hay una controversia sobre el derecho de propiedad de Salvador Chiriboga. De acuerdo con el concepto de propiedad construido a partir del art. 21 de la Convención, debe analizarse la legitimidad del fin social aducido. Ello la obliga a introducir el tema, pese a no estar sujeto a su jurisdicción (no lo dice así, obviamente). ¿Tenía alternativas el Tribunal? Siempre parece haberlas, por el camino de la autorestricción (poco transitado, por cierto, por esta Corte). Pareciera que sí, de estarse al primer punto del petitorio presentado en la demanda de la Comisión donde se le solicitaba que «adopte todas las medidas necesarias para hacer efectiva, en la práctica, la legislación sobre expropiación». La idea, aquí, es clara: hay una legislación nacional, hay un procedimiento incumplido, por lo tanto, hay afectación del derecho de propiedad. Hagamos cumplir las normas nacionales y santo remedio. La Corte, aventuro, parece más inclinada a seguir la conducta natural de un tribunal con pocos casos: «una vez que me llaman para que hable, no me pidan que me calle».
La función social de la propiedad y la justa indemnización
Y la verdad es que no se calla y da las pautas de interpretación del art. 21 inc. 2 de la Convención («ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley»). Ya nos dijo que la utilidad pública está OK. Estableció también que el plazo de resolución judicial no fue razonable (art. 8). Pero poco o nada nos dice de las formas establecidas por la ley, o sea, sobre el cumplimiento por parte de la Municipalidad de la normativa civil. Pongamos por caso, el pago preventivo inicial o la categorización de la expropiación como urgente. La Corte relata una y otra vez el perjuicio sufrido por Salvador Chiriboga pero lleva el cauce de la argumentación, una y otra vez, a la utilidad social de la expropiación realizada. Y en lo que creemos que es la doctrina más importante de la sentencia, dictamina:
«La Corte estima que, en casos de expropiación, para que la justa indemnización sea adecuada se debe tomar como referencia el valor comercial del bien objeto de la expropiación anterior a la declaratoria de utilidad pública de éste, y atendiendo el justo equilibrio entre el interés general y el interés particular a que se ha hecho referencia en la presente Sentencia.» (parr. 98)
O sea, introduce el equilibrio entre interés social e individual como criterio para la valoración de la indemnización justa. Como veremos en el próximo post, la referencia al valor comercial del bien no es lo determinante sino que en esa valoración deben introducirse elementos moderadores. El modo tradicional de leer las cláusulas de expropiación era que el propietario se veía limitado en su libertad de vender o no vender por la declaración de utilidad pública y ese era el sacrificio que debía realizar en aras del interés público. Pero hasta ahí llegaba su amor: la indemnización debía responder a los valores de mercado. Lo que viene a decir la Corte, y que será desarrollado en Sch II, es que el sacrifico del interés individual en pos del bien común puede extenderse también al monto indemnizatorio. Estos temas se verán mejor, cuando analicemos la segunda parte de la saga, o sea, la cuantificación concreta del daño sufrido por Salvador Chiriboga.
