La semana pasada, Buenos Aires fue sede de la IV Conferencia Nacional de Jueces convocada por la Corte Suprema de Justicia y algunas organizaciones adherentes. Como viene siendo costumbre, el Tribunal -en cabeza de su presidente Ricardo L. Lorenzetti-, utilizó dicho foro para impulsar su agenda de mediano/largo plazo. En esta ocasión, el rol estelar lo tuvo el proyecto de ley para manejar fondos judiciales, noticia que fue presentada y acogida en los medios como un requisito de la autonomía del Poder Judicial. Hasta aquí, algo que todos sabíamos o, al menos, habíamos escuchado mencionar. Nos hemos tomado el trabajo de analizar el mencionado proyecto, y les aseguramos que tiene muchísima tela para cortar.
Hasta donde nosotros sabemos, no es usual que la Corte Suprema presente por sí sola proyectos de ley. Menos aún es que se afirme, como lo hace Adrián Ventura al comienzo de su nota en La Nación, que «La Corte Suprema presentará en el Congreso un anteproyecto de ley….». La noticia tiene su doble cara, hay que reconocerlo. Por un lado, esconde una realidad constitucional tradicional: los que tienen iniciativa legislativa son el Poder Ejecutivo, los legisladores o grupos parlamentarios y, desde 1994, los ciudadanos a través del procedimiento del art. 39 CN. Mal que le pese a la Corte Suprema, entonces, no ha tenido este derecho y creemos que tiene su lógica que así sea. Por otro lado, decíamos, el encabezado transcripto desnuda lo que el ámbito elegido tiende a difuminar: el proyecto presentado es de la Corte Suprema de Justicia y la Conferencia Nacional de Jueces funciona como un auditorio legitimador de esas propuestas, no como un ámbito de debate de las mismas. Decimos esto porque siempre es bueno saber quien nos está hablando y cómo a través de los mismos nombres de instituciones comparadas (Judicial Conference of the United States) se esconden modos de ejercer el poder muy diferentes.
Aclarado el punto, vamos a las cuestiones de fondo. El proyecto, que puede leerse aquí, es una ocasión inestimable para introducirnos en el pensamiento de la Corte Suprema. Ya sabemos que la Corte, cuando ejerce funciones reglamentarias a través de acordadas, no suele ser pródiga en fundamentos. Más bien digamos que suele dar muchas cosas por supuestas. Aquí, sin embargo, tiene un público al que convencer y eso se traduce en una argumentación más elaborada. Nada mejor que empezar marcando la cancha. Para ello el título: «Fortalecimiento de la Independencia del Poder Judicial». ¿Es que acaso hay alguien que no quiere que el Poder Judicial sea independiente? Por supuesto que no, aunque otra cosa es hacer una definición operativa y sistémica. La Corte apunta a dos grandes temas: el de la autonomía presupuestaria y el de la relación de la Corte Suprema con el Consejo de la Magistratura. Nos ocuparamos aquí del primero y en el post siguiente lo haremos con el segundo.
Corte Suprema- Congreso: un solo corazón
Para empezar, escuchemos a los protagonistas. Dice el proyecto:
«La autonomía presupuestaria significa que el Poder Judicial tenga una relación directa con el Congreso de la Nación en la presentación de su presupuesto, en su discusión y, luego de su aprobación, en todo lo atinente a su implementación.»
Esta afirmación es realizada trazando una línea de continuidad entre la sanción de la Ley 23853 de Autarquía Judicial y la necesidad de «establecer algunas adecuaciones y precisiones derivadas de su aplicación ininterrumpida». Para ello cita la voz autorizada del actual Secretario General de la Presidencia, Oscar Parrilli, en ese entonces miembro informante de la mayoría en la Cámara de Diputados. Todo muy lindo, pero seguimos en lo mismo, sin especificar la relación entre autonomía presupuestaria e independencia judicial. O, más bien, el proyecto lo hace implícitamente: ser independiente es quedar inmunizado del juego de pesos y contrapesos que tienen el resto de los poderes del Estado. Aparentemente, no es lo que quiso la Constitución Nacional al establecer en el artículo 100, incisos 6 y 7, que al Jefe de Gabinete de Ministros le corresponde:
«6) Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.
7) Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto nacional.»
Estas cláusulas juegan en consonancia con la facultad del Congreso prevista en el inc. 8 del art. 75 y son dificilmente interpretables de forma coherente con el proyecto de la Corte cuando dice en su articulo 1 que
«La Corte Suprema de Justicia de la Nación preparará y enviará al Honorable Congreso de la Nación y al Poder Ejecutivo Nacional el anteproyecto de presupuesto del Poder Judicial de la Nación, para su incorporación al presupuesto de la Administración Nacional»
Por supuesto que siempre se podría intentar alguna interpretación «constructiva» -cosa que la Corte Suprema no hace en el proyecto- pero parece claro que la Constitución Nacional optó por un modelo centralizado de Presupuesto en el que las facultades de recaudar las rentas de la Nación vayan de acuerdo con el proceso de formulación presupuestaria. Así lo entendió el Congreso de la Nación al fijar el Sistema de Administración Financiera y Control del Estado por medio de la Ley 24156. Por otra parte, es necesario recordar que la Ley de Autarquía, en su artículo 5°, ponía en cabeza de la Corte Suprema de Justicia facultades semejantes a los discutidísimos superpoderes del Jefe de Gabinete («Facúltase a la Corte Suprema de Justicia de la Nación a disponer las reestructuraciones y compensaciones que considere necesarias, dentro de la suma total correspondiente al Poder Judicial en el Presupuesto General de la Administración Nacional»). O sea, no es que el Poder Judicial, actualmente, se encuentra tan sojuzgado presupuestariamente como se pretendería sugerir. Algo por el estilo es lo que sostiene Horacio Lynch aquí respecto de los sucesivos incrementos del monto del Presupuesto Judicial.
I will follow
Ya mencionamos que la argumentación de la Corte no ahonda en cuestiones constitucionales, más allá del talismán de la independencia judicial. Lo que sí hace es traer argumentos de autoridad, en el caso la experiencia del Poder Judicial Federal de los EE.UU., «cuyo régimen constitucional de organización del Poder Judicial Federal es de similares características al nuestro. Allí el Congreso atribuyó al Poder Judicial autoridad para preparar (remitiendo directamente la propuesta al Congreso para su tratamiento y aprobación) y administrar -con una amplia y rigurosa delegación en los tribunales- su propio presupuesto». Sin mencionarla explícitamente, se refiere a la Administrative Office of the United States Courts. Para entender las funciones de esta oficina, más allá de la declamada similitud de organización constitucional entre modelos, es más útil fijarse en las diferencias. En efecto, la Administrative Office asume la forma de una de las clásicas agencias independientes del Derecho Público americano, que son la forma que ellos han ideado para diseñar lo que es su administración pública. Es decir que los poderes no los tiene la Corte Suprema, ni siquiera la Conferencia Nacional de Jueces, sino un órgano autónomo, eso sí, dentro del marco del Poder Judicial. Ahondar en las implicancias de esta figura nos llevaría muchísimo más espacio del disponible, pero está claro que la solución americana, desde el punto de vista de la división de poderes, no es equivalente a atribuirle mayores facultades presupuestarias al Máximo Tribunal.
Algunos pequeños detalles
Dicen que el diablo está en los detalles, y estos a veces no se hacen explícitos. A pesar de no mencionar el tema ni dar ningún justificativo en las 9 páginas de fundamentos, el Proyecto sustituye el art. 2° de la Ley 23853 por el siguiente:
«El presupuesto del Poder Judicial de la Nación será atendido con cargo al Tesoro Nacional y con recursos específicos propios del citado poder. Los recursos del Tesoro Nacional se conformarán con el equivalente del tres y medio por ciento (3,5%) de los recursos tributarios y no tributarios de la Administración Central. El setenta y un centésimos (0,71%) corresponderá a la Corte Suprema de la Nación y el dos con setenta y nueve por ciento (2,79%) al Consejo de la Magistratura. (…).»
Hablamos a veces de una Corte sobredimensionada. Pues bien, es claro que se necesitan recursos para solventarla. Como la redistribución del ingreso empieza por casa, el Proyecto reparte el 3,5% del Poder Judicial, aumentando la cuota del Tribunal y disminuyendo el del resto del Poder Judicial (que es el que corresponde al Consejo de la Magistratura). Donde antes decía 0,57% para la Corte, pongamos 0,71%, total, que son unos decimales más o menos. ¿Qué son? Un aumento del presupuesto específico de la Corte del 25 por ciento. Dicho en castellano antiguo, la Corte dispone de un 25% más de plata para gastar y, mientras tanto, los recursos del Poder Judicial se reducen. No se preocupen, muchachos, yo los voy a gastar en ustedes, no se crean que son para mí. Esta política es la punta del iceberg de lo que veremos en la continuación de este post: el desapoderamiento del Consejo de la Magistratura por parte de la Corte Suprema. Pero todo es por la independencia judicial, eh!!!!
