En nuestro post anterior sobre los fallos Ramos y Sánchez intentamos decodificar cuál era la postura de la Corte Suprema respecto del personal contratado por el Estado. Y lo hacíamos desde una postura que ponía esas sentencias frente al telón de fondo de la situación estructural de la Administración Pública, el lugar que los contratados ocupan en ella y la arquitectura que la Constitución Nacional diseñaba a través de los artículos 14bis y 16. En ese sentido, afirmábamos allí que el Tribunal se había ido por la tangente y había elegido no «cortar por lo sano» con una política pública que difiere de las líneas trazadas por nuestra Constitución. Al no meter cuchillo en la situación, la Corte brillantemente maquilla su decisión y ésta aparece, ante la opinión pública, como una defensa de los derechos de los contratados del Estado. En este post, confrontando los votos de mayoría (4) y minoría (3) vamos a argumentar jurídicamente por qué estos fallos en realidad limitan los derechos del personal contratado.
En este intríngulis hay dos cuestiones que se entremezclan: 1) si se le aplican al personal contratado las normas sobre estabilidad del empleado público, y 2) si tienen derecho a indemnización frente al despido. A la primera pregunta, que se podría traducir como ¿es el contratado un empleado público de acuerdo al artículo 14 bis CN?, la Corte contesta un rotundo no . Deslinda así la situación bajo examen de la de los empleados «de planta» alcanzados por la doctrina de la estabilidad propia del caso Madorrán. Mientras la minoría se dirige directamente a tratar la segunda cuestión planteada, dice la mayoría en Ramos :
«En particular, no puede sostenerse que el actor tenga derecho a la reincorporación en el cargo. Esa conclusión vulneraría el régimen legal de la función pública, y el principio constitucional que prevé que corresponde al Congreso autorizar anualmente el presupueso general de gastos de la Administración Nacional, y que toda erogación que se aparte de estos límites resulta ilegítima (artículos 75, inciso 8° de nuestra Carta Magna y 29 de la ley 24156). Al respecto, cabe recordar que la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional 25164 establece un régimen diferenciado para empleados que ingresen como planta permanente y para aquellas personas contratadas o designadas como transitorias (…) En tales condiciones, si se atribuyera estabilidad a quien no ha sido incorporado con los requisitos y medios de selección previstos para el ingreso a la carrera administrativa, no sólo se estaría trastocando el régimen previsto por la ley 25164, sino que también se estaría alterando el monto autorizado por el legislador, en forma diferenciada, para financiar gastos correspondientes a personal contratado y personal permanente.» (considerando 8vo, 2do y 3er párrafo, voto de la mayoría)
Las razones que da la Corte son discutibles por dos motivos: a) razonamiento circular (la Corte parte del principio de que el mero transcurso del tiempo no modifica la situación irregular del actor, establece la doble categoría legal y concluye diciendo que entonces no puede pasar de una a otra categoría); y b) doctrina de los actos propios (es la misma Administración la que vulnera el régimen de la Ley de Empleo Público, al perforar la divisoria de categorías y tornar permanente a lo transitorio, y, en consecuencia, no podría hacer uso de esa misma categoría para denegar un derecho). Por otra parte, resulta cuando menos simpático que la Corte use el argumento de la inamovilidad de las partidas en tiempos en que el Jefe de Gabinete tiene vía libre para readjudicarlas en virtud del reformado art. 37 de la Ley 24156 o que entretenga la romántica idea de que el pago a los contratados no requiere la misma asignación presupuestaria que para realizar el pago a los de planta. Sin embargo, la solución de fondo tiene su peso específico y creemos que es correcto lo que dice la Corte cuando afirma que los contratados… «no han sido incorporados con los requisitos y medios de selección previstos para el ingreso a la carrera administrativa» pero no por una cuestión meramente reglamentaria sino por el principio constitucional que está detrás de ello: el artículo 16, la igualdad para acceder a los cargos públicos y el requisito de la idoneidad.
En síntesis, esta larga parrafada nos deja en el punto que verdaderamente queríamos tratar en este post, ello es, si el personal contratado tiene derecho a indemnización frente al despido arbitrario. Si la Corte dijo antes que ni Sánchez ni Ramos son empleados públicos, la pregunta ahora es la siguiente: ¿son aunque sea trabajadores » a secas»? Como en las cuestiones que nos plantean nuestros hijos, sencillez y simplicidad son opuestos a facilidad para contestar. La madre del borrego está en el consenso de la mayoría y de la minoría en que la relación entre Ramos y Sánchez, por un lado, y el Estado Nacional, por el otro, es una relación de derecho público. Ahora bien, esta rama del derecho no tiene normas específicas sobre el tema y la Corte debe construirlas. Acá empiezan las disidencias, que podríamos sintetizar así: para la mayoría, la situación a la que se podría asimilar y cuyas normas serían aplicables son las de un contrato civil, mientras que para la minoría, la analogía es con el derecho laboral. Ergo, entre la normativa que va de la regulación decimonónica del empleo como un contrato civil a la normativa laboral como expresión de las conquistas sociales de la primera mitad del siglo XX está la diferencia entre la mayoría y la minoría.
Esto no está dicho con letras de molde en las sentencias pero ese entramado subyacente puede reconstruirse a partir de los siguientes elementos:
a) En el voto de la mayoría en Ramos se menciona que «… por el modo en el que se desenvolvió la relación a lo largo de los años, el tipo de tareas que desempeñaba el actor y las figuras contractuales utilizadas, las partes no tuvieron la intención de someter el vínculo a un régimen de derecho privado» (consid. 9°). O sea, es la voluntad de las partes el bien jurídico que la mayoría quiere proteger y es por esa razón que castiga la «evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado» (consid. 5°). Para esta posición, lo importante es la regla de oro del art. 1137 del Código Civil y es en virtud del principio del art. 1198 que puede establecer que «el comportamiento del Estado pudo generar en Ramos una legítima expectativa de permanencia laboral…» (consid. 6°). Si en el imaginario de la mayoría está en la libertad de contratación y la autonomía de la voluntad vulnerada, en la minoría lo que articula todo el análisis es la relación de dependencia de carácter estable que se estableció entre el Estado y Ramos/Sánchez (vid. consid. 7° de Ramos).
b) En el caso Sánchez la diferencia de posturas hace que la mayoría se incline por rechazar la demanda y la minoría en aceptar su procedencia. En cambio, la sentencia Ramos , al coincidir ambas posturas en la solución final -obligación de indemnizar por parte del Estado- pero no en sus fundamentos, permite ver con más claridad este imaginario jurídico que estamos tratando de describir. Esto se nota especialmente en la determinación de la fuente de esa obligación. Para la mayoría, es el «obrar ilícito de la demandada» concretado en la violación del plazo máximo de contratación de 5 años que fijaba el decreto 4381/73 (consid. 8°). Para la minoría, el obrar de la Armada no es ya un «obrar ilícito» sino un «claro exceso» (consid. 7°) que simplemente pone al descubierto la situación real del contratado y su falta de protección frente a la ruptura discrecional del vínculo. La fuente de la obligación, entonces, no es el obrar ilícito sino el principio protectorio instaurado para el trabajador por nuestra Constitución Nacional y los tratados internacionales. La diferencia de criterios puede verse, claramente expuesta, en la fundamentación que los votos de mayoría y minoría dan para la aplicación analógica del artículo 11 de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público (Ley 25164). Para la mayoría es una «medida equitativa para reparar los perjuicios» del ilícito administrativo, mientras que para la minoría es una pauta indemnizatoria por pérdida del empleo, ello es, una norma claramente de carácter laboral.
c) La carga de la prueba respecto de las situaciones en examen tienen diferente base en la mayoría y en la minoría. La primera atribuye esa carga a Sánchez y le da la derecha a la Auditoría General de la Nación, porque la normativa permite a ésta realizar contratos temporales. Por eso, afirma que «el hecho de que Sánchez realizara tareas típicas de la actividad de la Auditoría General de la Nación no resulta suficiente, por sí solo, para demostrar la existencia de una desviación de poder para encubrir, mediante la renovación de sucesivos contratos a término, un vínculo de empleo permanente» (consid. 5°, mayoría). Frente a esta postura que atribuye una presunción fuerte de legitimidad de los actos de la AGN, basada en el hecho de que existen normas habilitantes, la minoría señala que «la demandada no ha dado en el curso del proceso indicación alguna en relación con la tarea realmente desarrollada por el actor y, en especial, acerca de los específicos programas de trabajo o proyectos a los que fue destinado, el carácter especial y complementario de aquéllos respecto de la labor ordinaria….»(consid. 7°). De hecho, sostiene que el hecho de que la AGN tuviera medios jurídicos para cubrir sus necesidades de personal «vuelve incluso más riguroso el escutrinio de la observancia de las normas arguidas por la Auditoría» (consid. 8°). El principio protectorio, cristalizado en el manejo de la carga de la prueba, en la mayoría juega en favor del contratante y en la minoría, en favor del contratado. En uno se privilegia la supuesta equivalencia de fuerzas de las partes -que, paradójicamente, juega junto con la presunción de legalidad de los actos de la Administración-, en el otro se protege a la parte que se considera en inferioridad de condiciones.
Esta razones, que suenan como melodía de fondo en los fallos examinados, hacen que para la mayoría de la Corte Ramos y Sánchez no sean verdaderos «trabajadores» en términos constitucionales, sino personas que han contratado con el Estado haciendo uso de la autonomía de su voluntad y así han decidido prestarle servicios en una situación de presunta equivalencia de poderes. Para la minoría, según hemos visto, Ramos y Sánchez son sujetos de «preferente tutela constitucional», como estableció el precedente Vizzoti y esto va a determinar el régimen jurídico que se les debería aplicar. En suma, una doctrina de la Corte que quiebra la línea de tendencia iniciada con Madorrán y lo hace con una floja línea argumentativa, casi igual de floja que sus deseos de modificar el status quo.
