Esta es la política de la Corte Suprema respecto de la competencia originaria ratione persona: si otro tribunal federal entiende en la causa y usted, provincia, no levanta la mano, esa competencia queda prorrogada. Somos todos grandes, sabemos lo que nos conviene y no es tarea de los jueces decidir por Uds. sobre como usan las prerrogativas que tienen. Esa política es la que acaba de refrendar en dos casos mellizos (San Juan vs AFIP y San Luis vs AFIP) en donde esas provincias habían impugnado la deuda tributaria ante la Cámara Federal de la Seguridad Social, conforme establece el art. 26 de la Ley 24463. La Sala III de la Cámara se inhibe, aduciendo la obligatoriedad del ejercicio de la competencia originaria por parte de la Corte y ésta le dice que la no invocación, por parte de las provincias, de la prerrogativa del art. 117 CN «debe ser valorada como una renuncia tácita al ejercicio de esa facultad».
En el medio de esta solución simple y rotunda, hay una larga historia sobre cómo hay que interpretar la frase de ese art. 117 que establece que la CS ejercerá la competencia allí descripta «originaria y exclusivamente«. La postura de la Procuración General en los dictámenes referidos a este caso es que la Ley 24463, que modifica el Decreto-Ley 1285/58 no puede cambiar la competencia originaria de la Corte y que la misma «debe ser asignada en este pleito toda vez que la provincia interpone un recurso de apelación contra un acto de una entidad nacional». Frente a la opinión de la CS de que la competencia es prorrogable y que la interpretación del acto por el cual se ejerce ese diferimiento debe ser amplia, la Procuración, en cambio, entiende que la misma no es prorrogable o que, si lo es, debe ser interpretado restrictivamente. La historia tiene sus bemoles y sutilezas, que la escueta formulación de estos casos quizás no nos permiten percibir. Vayamos pues a los orígenes mismos de la disputa.
La doctrina tradicional de la Corte Suprema fue que la prórroga de competencia era válida cuando surgiera en razón de las personas y siempre que fuera a favor de tribunales provinciales o arbitrales. No así cuando la parte fuera una provincia y el deferimiento fuera en favor de tribunales federales inferiores, ya que se entendía que «la alta investidura de los estados provinciales ha motivado que en el supuesto de que se vean sometidos a la justicia federal, sólo sea esta Corte Suprema -como más importante Tribunal de la Nación- la que intervenga en el pleito» (Telecor vs Pcia de Catamarca, Fallos 311:1812). Es en este último caso en donde la Corte Suprema hace expresa esta línea jurisprudencial, basándola en su interpretación del vocablo «exclusiva» (entonces en el art. 101 de la CN, actualmente en el 117).
Esa interpretación fue modificada en el precedente Flores vs Pcia de Bs As (Fallos 315:2157) a iniciativa del Procurador General Oscar Roger. En su dictámen, al que luego adhiere la mayoría de la CS, el Procurador destaca que la palabra «exclusiva» no figura en el modelo americano, sino que proviene de las Constituciones de 1819 y 1826. Su interpretación no ha sido objeto de mucha teorización ni de precedentes de la propia Corte. Entre los pocos autores que han mencionado el tema, Roger cita a Gondra, quien entiende que la expresión obedecería a la exclusión de las decisiones respecto de las provincias de los otros poderes del Estado Federal (Ejecutivo y Legislativo). Zavalía y Lascano, por su parte, habrían entendido la «exclusividad» como una limitación de la CS que no podría ampliar las causales para enervar su competencia originaria. A partir de la constatación de la multivocidad de la expresión utilizada por la Constitución Nacional, el dictámen esboza una interpretación sistémática y dinámica de la norma fundamental.
Dice así que parte de la doctrina entiende que la jurisdicción originaria de la Corte en los casos en los que sea parte una provincia obedece -tal como sostiene la CS en Telecor, antes citado- al respeto que la condición de estado que cada una de las provincias mantiene. Otros autores sostienen que el propósito del instituto es asegurar la paz interna, «proporcionando a las partes un tribunal que se halle libre de toda sospecha de parcialidad o influencia» (Gondra, pág. 363). Si éstas fueran las razones, expresa Roger, nada obstaría a la prórroga ya que al ejercerla sería la propia provincia la que pondría en evidencia no sentirse disminuida al comparecer ante la instancia inferior ni podría tampoco aducir parcialidad si se somete a un juez que ella misma eligió. En este sentido, «mantener al margen de la voluntad de la provincia la necesidad imperativa e inapelable de someterse a la instancia originaria de la Corte, sólo por ciego apego a la literalidad de los términos normativos, equivaldría, sí, a faltarle el respeto a las autonomías provinciales» (Dictamen PG, 22/08/91, pto. IV). Se suma a estas razones la vigencia pacífica del art. 12 inc. 4 de la Ley 48 que permite la prórroga en favor de los tribunales provinciales: si la lectura de la expresión «exclusivamente» fuera tan tajante, dice el Procurador, esta norma sería también inconstitucional.
¿Qué partido ha tomado la Corte Suprema en su actual composición? La cuestión resurge en la causa Ontivero c/ Pcia de Bs As, donde lo que se plantea es la solicitud ante un juez federal inferior de una medida de prueba anticipada. La Provincia todavía no ha tomado conocimiento de la causa y, por lo tanto, no ha podido expresar su voluntad. El juez federal se declara incompetente, pero la Corte le dice que esa decisión se funda en un beneficio que la provincia aún no ha requerido y su decisión es prematura. A la Procuración General, este criterio le parece desacertado y al ver que la Corte lo aplica de manera constante y reiterada, decide reflotar la discusión de fondo. Lo hace en el dictamen en la causa AFIP c/ Neuquen (la sentencia es del 2008, el dictamen del 2006 pero no se encuentra en las bases ni de la CS ni de la MPF). Su doctrina allí es que
«por mandato constitucional expreso, las provincias sólo «pueden» y «deben» ser demandadas, en la «jurisdicción federal» diagramada por los arts. 116 y 117, ante la Corte Suprema de Justicia, en única instancia, ya sea que ésta proceda por las personas o por la materia».
Dice que la excepción que prevee la ley 48 en su art. 12 inc. 4 tiene sentido porque esos son tribunales ante los cuales las provincias pueden ser demandadas en virtud de los arts. 121 y sigs. de la CN. En esa línea interpretativa, no habría una afrenta a la «exclusividad» de la CS sino una lectura armónica de dos cláusulas constitucionales. Para Righi, el criterio fijado por la CS en Ontivero es particularmente grave, pues «convierte en regla lo que in re «Flores» es una «excepción» no prevista en la ley ni en la Constitución». Coontinúa diciendo que el Código Procesal obliga a la parte a interponer demanda ante juez competente (art. 41) y, en su defecto, el juez debe inhibirse «de oficio» (art. 41 y 352). Entiende además que la prerrogativa provincial «no puede ser opuesta a los jueces federales, toda vez que ellos tienen la obligación de aplicar dicha Ley Fundamental y las leyes de la Nación». Por lo tanto, la prórroga debe ser de interpretación restrictiva, mediando una voluntad expresa o táctica de querer renunciar a esa prerrogativa y «nunca someterla al requisito de tenerla que pedir una vez que el juicio ha sido radicado ante la justicia federal de baja instancia». Y termina diciendo que
«lo contrario importaría conducir a los magistrados federales hacia una situación de inseguridad y confusión jurídica, dado que en principio no son el juez natural de las provincias, y de esta manera, se les conferiría una facultad que no tienen, ya que no sólo decidirían sobre una atribución jurisdiccional que ha sido otorgada con exclusividad a la Corte -quien debe protegerla y resguardarla, sino que también podrían disponer medidas previas a la presentación de la provincia en el juicio (cautelares, etc.) susceptibles de afectar sustancialmente dicho privilegio, convirtiendo así en una regla lo que en verdad constituye una excepción: la prórroga».
Como se imaginarán del resultado de las sentencias que dan motivo a estas líneas, la CS rechazó estas argumentaciones (con algunas adhesiones llamativas, como la de Fayt, que en Flores había votado en contra de la prórroga y aquí votó a favor). Más allá de la interpretación constitucional pura (muy interesante, por cierto) lo que aquí hay es una política de restricción de la competencia originaria, que libera a la CS de carga de trabajo. Righi apunta en su dictamen del 2006 a la posible confusión que la interpretación de la voluntad de las provincias podría suponer para la actuación de los jueces federales. ¿Cómo remediarla? Creando una regla clara, interpretable directamente por los jueces federales inferiores. En los casos San Juan c/AFIP y San Luis c/AFIP se confirma la línea anterior de la CS y, en algún sentido, se la profundiza. El mensaje que se envía a los jueces es terminante: si la Provincia no se queja -con voz fuerte y clara-, Ud. siga adelante con la causa.