A partir de la aproximación un poco más teórica del post anterior, el análisis del proceso de construcción de legitimidad de nuestra Corte Suprema nos sirve para ejemplificar las dinámicas y tensiones que allí describíamos. Y nos permite hacerlo, además, en un contexto de baja estabilidad institucional. Esto pone de relieve dos cosas, que la Corte ha tenido inscriptas a fuego en estos primeros años (y que algunos dicen que ahora está olvidando): que la legitimidad no es algo dado sino que requiere construcción y que, además, esa construcción se encuentra amenazada por un sistema institucional inestable. Al inicio del proceso (año 2003), el Tribunal había llegado a sus mínimos históricos de legitimidad luego de una década en la que sufrió un proceso de grave deslegitimación política. Esta profunda crisis motivó una creciente presión ciudadana, que se hizo patente en las protestas llevadas a cabo en demanda de solución judicial a los problemas de la crisis financiera del 2001-2002. Haciéndose eco de ese clamor, el entonces Presidente Néstor Kirchner promovió el juicio político a cinco de los miembros de la Corte Suprema y designó a cuatro de los actuales integrantes (Zaffaroni, Lorenzetti, Highton y Argibay). Para ello, empleó un proceso que acentúo la posibilidad de la participación ciudadana en la designación e hizo que los nuevos nombramientos adquirieran una alta visibilidad pública. De ese modo, a fines del 2005, la “nueva” Corte Suprema se hallaba constituida y se enfrentaba al desafío de reconstruir su legitimidad y su perfil institucional.
Arranque y primeros pasos
El modo en que se produjo la renovación tiene una importancia fundamental en relación a su legitimidad. El recambio de miembros desprestigiados y acusados de no contar con los pergaminos para el cargo por candidatos de larga trayectoria académica y/o judicial supuso para el Tribunal una inyección de legitimidad de tipo carismática, no atribuible tanto a la institución en sí misma sino derivada de la legitimidad individual de sus nuevos miembros. La Corte pasaba a ser así una “Corte de notables”. Esta renovación radical de sus miembros le permitió trazar una línea divisoria respecto del pasado, la misma que nos ha permitido a nosotros calificarla como una “nueva” Corte. Así, no resultó difícil oponer los cambios que la nueva conformación iba proponiendo a las prácticas de la “vieja” Corte. Ante la imagen de un Tribunal configurado de espaldas a la sociedad y cuyo “funcionamiento es difícil de conocer”, la nueva conformación llevó a cabo una política de transparencia, que se concretó en la publicidad de sus sentencias y trámites de expedientes así como en la apertura de los procesos judiciales a nuevos actores, a través de la adopción de figuras provenientes del derecho americano como los amicus curiae y las audiencias públicas (ampliar aquí). Para esa tarea, la Corte Suprema recogió las iniciativas de las ONGs más relevantes, que se habían nucleado y emitido varias propuestas de reforma bajo el título de “Una Corte para la Democracia”. En este movimiento fundacional, entonces, la Corte adquirió legitimidad derivada de tres fuentes: la carismática de sus nuevos miembros, la proveniente de la copia de modelos “virtuosos” o legitimidad isomórfica (la explicación de este argumento, aquí) y, finalmente, la legitimidad moral de sus nuevos socios -“representantes de la sociedad civil”-.
Con este capital inicial, la Corte Suprema empezó su andadura, dejando entrever en algunas declaraciones y sentencias iniciales que tenía interés en “auto-restringir” su competencia y marchar así hacia un modelo semejante al de un Tribunal Constitucional. Abonaban esta tesis, el uso por parte de la Corte Suprema de modalidades sentenciales atípicas, la modulación de los efectos del control de constitucionalidad, el trazado de vinculaciones dialógicas con otros poderes del Estado y la corrección de omisiones constitucionales, todos ellos aspectos novedosos de su labor jurisprudencial y que suponían una renovación de los instrumentos habitualmente utilizados por el Tribunal. A través de ellos, la Corte se mostró preocupada por los problemas de la “gente”, v. gr: la situación carcelaria en la Provincia de Buenos Aires, la contaminación ambiental en el Riachuelo y la movilidad jubilatoria. Estas causas, todas ellas de una gran complejidad política, la situaron en una posición activista, innovando en las formas jurídicas e instando al resto de los poderes públicos a la acción. Sin embargo, esta línea jurisprudencial no se vio reflejada en la promoción de un debate acerca de su rol institucional, sea a través de sus sentencias o por una política de construcción de identidad que reflejara esa tendencia. Más bien, se trató de un manejo casuista e incremental, motivado por necesidades estratégicas de legitimación social pero que la Corte Suprema no quiso (o no supo cómo) institucionalizar como una visión general.
Prefiriendo el corto plazo
Lo que venimos diciendo, dando algunos rodeos, es que la Corte ha asumido una perspectiva estratégica de legitimación de corto plazo. Defender esta posición con argumentos de fondo, implicaría realizar argumentaciones más floridas que las que este espacio (y vuestra paciencia) nos permite. Me quedo, entonces, con algunas actitudes.
En primer lugar, su posicionamiento frente al poder político. El Tribunal ha balanceado su actitud proactiva de fijación de agenda en temas socialmente relevantes con una deferencia hacia las iniciativas gubernamentales. Así, no se ha opuesto a las políticas principales que ha llevado a cabo el gobierno y que han llegado a sus estrados (v.gr: crímenes de lesa humanidad, corralito financiero, Ley de Medios) y ha evitado su participación en varios asuntos en los que se discutían los límites de las competencias de los poderes políticos (v.gr: reforma del Consejo de la Magistratura, crisis del Banco Central, control de los Decretos de Necesidad y Urgencia) En estos casos, la Corte Suprema ha utilizado distintos mecanismos (regulación de su competencia, manejo de los tiempos procesales, sentencias sobre casos de un régimen no vigente) que le han permitido no emitir opinión en cuestiones institucionales centrales al Gobierno. Recién en estos últimos meses de 2010, ante lo que parece demostrar el cumplimiento para el caso argentino de la teoría de la “deferencia estratégica” de Helmke, la Corte Suprema ha asumido un papel un poco más activo frente al Gobierno, lo cual ha generado algunos roces con él. Este equilibrio le ha permitido mostrarse autónoma e independiente, evitando conflictos políticos que pusieran en duda su estabilidad, a través de una lectura de corto plazo de la repercusión de su acciones sobre el sistema político.
En segundo lugar, las reformas institucionales. Muchas de las iniciativas de reforma institucional que ha llevado a cabo han quedado como objetivos de política más que realizaciones concretas. La estrategia del Tribunal ha sido impulsar medidas que le brindan legitimidad, pero que luego no son implementadas de modo efectivo y pleno. Ponemos un ejemplo de una institución que fue acogida con grandes aplausos: las audiencias públicas. Pues bien, en 4 años de vigencia se tomaron 14 Audiencias Púbicas (ver informe de gestión Lorenzetti). De este modo, en lugar de propender a una mayor institucionalización -en la medida en que las reformas brinden elementos de auto-restricción de la actividad de la Corte Suprema-, las reformas le han dado mayor discrecionalidad en el manejo de los instrumentos, lo cual denota una preeminencia del corto sobre el largo plazo. O sea, tengo la posibilidad de manejar hoy una situación compleja a través de una norma que amplía mi capacidad de acción vs. Me autorrestrinjo y genero reglas a las que se someto para generar legitimidad institucional en el mediano-largo plazo.
En tercer lugar, la política comunicacional. El canal por el cual estas políticas se han transmitido, la política comunicacional, ha tenido un sesgo pragmático. El área de las comunicaciones ha sido uno de los lugares estratégicos en los que la Corte se ha focalizado. Opuesta a la anterior cultura del sigilo y del secreto judicial, el Tribunal ha adoptado, frente a su tradicional posición pasiva, una actitud proactiva respecto de la comunicación. Así, entre muchas acciones, ha creado el Centro de Información Judicial, ha facilitado la labor de los medios de prensa y la accesibilidad de los Ministros, lo cual se ha traducido en la casi cotidiana aparición de algunos de ellos en los medios de comunicación. ¿Cuál ha sido la idea fuerza de esta política? Mostrar lo que el Poder Judicial (y la Corte, como representante de ese poder) hacen, entendiendo que hay un déficit de visibilidad mediático. Esta formulación, a simple vista sensata, tiene enormes consecuencias respecto de la función que la comunicación cumple en la construcción de legitimación. En efecto, la Corte ha entendido que la participación de los medios era inevitable y ha construido así una nueva relación con ellos. De este modo, ha logrado impactar sobre la sociedad a través de sus decisiones pero ha reducido su estrategia a un manejo de la relación con los medios, dejando de lado la construcción comunicacional de una imagen institucional duradera.
A Dios rogando… y con el mazo dando
Esta lógica de corto plazo, reflejada en las dimensiones antes vistas, resulta consistente con una política de acumulación de recursos instrumentales que le permiten a la Corte intervenir en la vida pública. La formación de esta base de material poder se ha visto complementada con su estrategia de consolidarse como cabeza del Poder Judicial. Así como el Tribunal diseñó una política de construcción de legitimidad de cara a la sociedad, también buscó cohesionar al Poder Judicial, ponerse al frente de él y diseñar políticas de Estado para su transformación. Uno de los instrumentos elegidos para el primer objetivo fue la instauración de las Conferencias Nacionales de Jueces, reuniones en las que la Corte presenta temas de debate y obtiene consenso para la fijación de políticas de Estado. La implementación de muchas de esas políticas ha ido expandiendo el campo de acción de la Corte Suprema, a través de la multiplicación de sus estructuras y de su presupuesto. Correlativamente, ha supuesto una sorda batalla con el órgano constitucionalmente investido de muchas de las facultades de administración del Poder, el Consejo de la Magistratura, a quien ha ido desapoderando de muchas de sus facultades. Esta construcción de poder material “duro” aleja definitivamente a la Corte de su posible configuración como Tribunal Constitucional –ajeno, por definición, a la función de gobierno-, así como describe más una tendencia expansiva de su competencia que una auto-restricción.
Pendientes
La visión altamente esquemática y discutible que acabamos de desarrollar nos permite, al menos, asomarnos a la complejidad de lo que implica construir legitimidad. En nuestra Corte Suprema se dio simultáneamente la necesidad de construir una legitimidad de corto y largo plazo. La Corte, atenta a las expectativas ciudadanas, adquirió un capital inicial respondiendo a la imagen tradicional de un Tribunal Supremo: transparente en su accionar, idóneo en sus integrantes, atento a las necesidades ciudadanas. Paradójicamente, fueron esas expectativas dirigidas al largo plazo –como una promesa de una institución radicalmente diferente a la que sustituían- las que le permitieron conseguir legitimidad de corto plazo con la cual moverse en el sistema. A partir de ese inicio, la Corte parece haber desatendido el largo plazo y se concentró en la edificación de un poder material sólido, dejando de lado algunas de sus alianzas y proyectos de reforma iniciales.
Al adoptar esta postura, dejó de lado una aproximación proactiva para la construcción de su identidad como Tribunal y la definición de su rol institucional. Ello no quiere decir que esa identidad esté vacía, antes bien, esa construcción se ha dado de modo implícito, como consecuencia de la actuación de la “nueva” Corte sobre el fondo de antecesora sumamente desprestigiada. Al estar este proceso en evolución y estar refiriéndonos a sucesos relativamente recientes en el plano de las representaciones sociales, esta cuestión no implica todavía un problema real y la Corte sigue obteniendo legitimidad de la comparación (v.gr.: en este comunicado). Ahora bien, en la medida en que ese fondo se vaya difuminando, la necesidad de dotar de sentido a los actos que realiza se hará mayor y su situación más inestable. Salir de lo urgente para ocuparnos de lo importante, como nos pedía Mafalda en la ilustración del post anterior, parece ser la gran tarea pendiente de nuestro máximo Tribunal.
