Siete veranos después de la caída de Troya, Eneas desembarcó en la Península Itálica y fue sin demora a ver a la Sibila de Cumas. La profetisa vivía en un templo internado en el bosque, al que los héroes iban para conocer su destino y consultar qué tenían que hacer para cumplir con su misión. Como cuando los presidentes latinoamericanos visitaban la chacra de Pepe Mujica, pero con más oráculos y menos mates.
Al llegar, y después de escuchar los mensajes de Apolo, Eneas preguntó si podía cruzar la puerta del Averno y bajar al mundo de los muertos para hablar con Anquises, su padre. La Sibila, solemne, le contestó: “Bajar es facilísimo, subir te la regalo”. Está bien: no se lo dijo exactamente así. Pero parecido: “hijo de Anquises, fácil es el descenso al Averno: noche y día está abierta la puerta del negro Dis. Pero desandar el paso y volver a las auras de arriba: ahí está la obra, ahí está el trabajo.”
La advertencia le valió a Eneas para el ingreso al Inframundo, pero también vale en general para tantas otras cosas. A veces lo difícil no es franquear una puerta de entrada, sino encontrar después el camino para volver al punto de partida.
En nuestro país, desde hace décadas que la puerta de la excepcionalidad está abierta noche y día. Dictar un decreto de necesidad y urgencia no requiere demasiado: una firma del Presidente, un refrendo de los Ministros, y una explicación —generalmente de dos o tres párrafos, según el caso— sobre por qué no se puede seguir el trámite ordinario que exige la Constitución para la sanción de las leyes. Una vez dictado, es prácticamente imposible que el Congreso lo rechace, y como veremos, esto no es una manera de decir.
El descenso a la excepcionalidad también se puede apreciar si comparamos el número de DNU con la cantidad de leyes sancionadas en el mismo período. En 2024, se publicó una nota en la que se mostró que la cantidad de DNU del Presidente a lo largo del año había sido superior al de las leyes sancionadas por el Congreso[1]. Fueron 47 decretos contra 44 leyes. En ese mismo año, el Congreso sancionó la Ley Bases, que se podría decir que llevaba varias “sub-leyes” adentro, pero que de todos modos se contabiliza como una sola. En cualquier caso, el número citado nos permite ver que, durante ese año, el Ejecutivo ejerció funciones legislativas al nivel del Congreso.
Si ampliáramos la perspectiva a los 10 u 11 años, a primera vista obtendríamos un resultado diferente. Desde el 10 de diciembre de 2015 hasta hoy, mientras que el Congreso sancionó 581 leyes, los sucesivos Presidentes dictaron 367 DNU. Si bien el Poder Ejecutivo dictó casi dos decretos de necesidad y urgencia por cada tres leyes que aprobó el Congreso, las leyes sacaron una ventaja importante[2]. Si nos preguntamos “cuántos DNU se dictaron por cada ley sancionada” durante ese tiempo, la respuesta es 0,63.
Sin embargo, esta estadística esconde una tendencia que se puede apreciar si descomponemos el proceso en partes. Si tomamos el período 2015-2019, la relación fue de 71 DNU contra 292 leyes en cuatro años, algo así como 1,5 decretos contra 6 leyes por mes. La métricas de DNU dictados por cada ley da, en ese lapso, 0,24. En el período 2019 a 2023, los números cambian de manera abrupta: 179 DNU contra 199 leyes, unos 3,7 decretos contra 4,1 leyes mensuales. La relación de DNU por ley pasó a ser entonces de 0,9; prácticamente un empate[3]. Eso hizo de Alberto Fernández el Presidente con el récord de más DNU dictados desde la sanción de la Ley N° 26.122. Y en un solo mandato.
De hecho, el año 2020 fue el primero de la historia en el que el número de DNU superó al de leyes sancionadas por el Congreso: 77 contra 70. Y, en el período que va desde fines de 2023 hasta la fecha, la relación se terminó de invertir[4]. Ya vimos que el año 2024 terminó arrojando un resultado final de 47 DNU contra 44 leyes. En 2025 se dictaron 35 DNU contra apenas 17 leyes sancionadas; y en lo que va de 2026 llevamos 28 DNU contra 29 leyes, por lo que el partido todavía está abierto. De cualquier forma, con unos 117 DNU acumulados contra 90 leyes sancionadas hasta el momento, podría terminar pasando por primera vez en la historia que un gobierno constitucional termine su mandato con más DNU dictados que el Congreso leyes sancionadas. Si tomamos hasta hoy, la relación es de 1,30 DNU por cada ley.
Aunque en nuestro país el ejercicio de facultades legislativas por parte del Ejecutivo no es ninguna novedad, esto sí es en algún sentido nuevo. Después de la reforma del 94, aún en los años en los que el Ejecutivo había dictado un gran número de DNU, la actividad legislativa del Congreso había superado a la del Presidente. Por ejemplo: en el año 2002, después del colapso generado por la crisis de diciembre del 2001, Duhalde llegó a dictar un récord de 106 DNU, pero ese mismo año el Congreso sancionó 168 leyes. Hubo una actividad legislativa fuerte por parte del Presidente, pero el Congreso no quedó relegado. También hay ejemplos de años de menor nivel de actividad legislativa, en los que el resultado comparativo fue similar. En 2019, por ejemplo, el Congreso sancionó solamente 41 leyes, pero también se dictaron solo 25 DNU.
Sobre esto último habría que hacer una aclaración. En algún momento, Elton John dijo que Billy Joel tendría que haber sacado más álbumes. Cuando le hicieron llegar el comentario, Billy Joel contestó que Elton John tendría que haber sacado menos álbumes. En primer lugar, los dos tienen razón. En segundo lugar, el ida y vuelta sirve para graficar que, al igual que “sacar álbumes”, “sancionar leyes” no es algo meritorio en sí mismo. A veces pueden hacer falta más leyes, y a veces pueden hacer falta menos. Una sola ley buena puede ser una mejor noticia que 100 leyes intrascendentes; de la misma manera que un solo artículo puede hacer más daño que varias leyes juntas. Es relativo. El asunto es que no hay que poner el foco en cuánta actividad legislativa hay en un año, sino en la manera en la que se distribuye entre el Congreso y el Ejecutivo. Si la actividad legislativa del Ejecutivo no solo es intensa, sino que además empezó a superar a la del Congreso de manera sostenida, entonces puede ser momento de volver a pensar el tema, aunque sea teniendo en cuenta las causas y las consecuencias. Empecemos por las causas.
Como en casi todos los ámbitos de la vida, buena parte de esta dinámica se juega en los incentivos y los costos que están sobre la mesa al momento de dictar un DNU. Todo nuestro sistema lleva a que optar por el camino teóricamente extraordinario termine siendo la alternativa más conveniente para el que toma la decisión: es más fácil, es más rápido, y prácticamente no tiene costos.
Es más fácil porque, para el Ejecutivo, dictar un DNU implica evitar prácticamente todas las fricciones del trámite legislativo bicameral: tratamiento en comisión, modificaciones, tratamiento en el recinto, también modificaciones, hasta por ahí un ida y vuelta entre cámaras. Todo esto tiene más de una dimensión. Por un lado, le ahorra a un Gobierno tener que negociar y realizar concesiones en el marco de la negociación de un texto. Por otro, evita lo que tantas veces sucede: que el proyecto vaya perdiendo pedazos por el camino, o incorporando nuevos, y el producto final termine lejos del original.
Es más rápido porque, si tomamos el período desde el 10 de diciembre de 2019 hasta la fecha, el tiempo promedio desde que un proyecto obtuvo media sanción en una cámara hasta que se convirtió en ley fue de aproximadamente 4 meses y 1 semana[5]. Eso sin contar el tiempo previo que habría que computar desde su presentación en mesa de entradas hasta la media sanción[6]. En el medio está todo el recorrido previo a que el proyecto llegue al recinto. El punto es que podemos pensar en más de un caso en el que, desde el punto de vista de quien quiere tomar una decisión, esperar meses es políticamente inviable.
Por eso, probablemente la manera de proteger la deliberación en el Congreso habría sido diseñar un sistema en el que elegir la alternativa excepcional fuera “caro” para el Ejecutivo, o al menos riesgoso, de modo tal que, al menos en la generalidad de los casos, hubiera sido preferible afrontar los costos de transacción del trámite legislativo. Nosotros hicimos lo contrario: la vía extraordinaria casi no tiene costos.
Aunque la Constitución es estricta, la reglamentación legal allanó el camino para no obstruir la capacidad de legislar del Presidente. La Comisión Bicameral Permanente, que es el órgano del Congreso encargado de hacer el seguimiento de los decretos de naturaleza legislativa, funciona parecido a una obra de teatro en la que se van renovando los actores pero el guión se mantiene[7]. Salvo contadas excepciones, en la práctica no ejerce sus deberes de control con la intensidad que sería necesaria. Pero, aún en caso de que efectivamente ejerza su función, para que un DNU caiga es necesario que lo rechacen tanto Diputados como el Senado, y las Cámaras no tienen plazos para tratar el tema ni consecuencias si deciden no hacerlo[8]. ¿Los resultados? De los 494 que se dictaron desde agosto del 2006 —cuando se sancionó la Ley N° 26.122— hasta hoy, solamente se rechazaron dos[9]. En números, entonces, la tasa de rechazo de DNU dictados por los distintos Presidentes desde que existe el mecanismo de control hasta la fecha es ~0,4%. Si la calculamos sobre los 997 DNU que se dictaron desde 1994, entonces es ~0,2%. Como ciudadano, si quiere una garantía compre una tostadora. Como Poder Ejecutivo, dicte un decreto de necesidad y urgencia[10].
El resultado es que hoy un Presidente —cualquier Presidente— tiene que elegir entre un proyecto que tiene la obligación de negociar con otros partidos, y que además puede tardar varios meses en salir, y un decreto “excepcional” que puede dictar por su propia cuenta y en el momento, cuya tasa histórica de rechazo es de menos del 1%. El camino luce bastante allanado. Por extraordinaria que sea la opción del DNU, todos los incentivos del sistema actual están dados para evitar el trámite legislativo.
Si pensamos que los escenarios de fragmentación política llegaron para quedarse, el tema se vuelve más complejo todavía. Aunque es difícil pensar en un oficialismo que vaya a tener números tan adversos como los que tuvo el gobierno de Milei en las dos cámaras desde diciembre de 2023 a diciembre de 2025, también es difícil pensar en la vuelta a un bipartidismo marcado como el que existía hace algunas décadas. Y en un contexto de fragmentación, donde el debate y la negociación parlamentaria aparecen casi como inevitables, todos estos comentarios pueden cobrar una dimensión distinta.
Vale aclarar que el problema no consiste en que el Presidente legisle peor que el Congreso. No es necesariamente así. De hecho, parte del fundamento del instituto de la delegación legislativa (art. 76 CN) es que, en ciertas cuestiones, el nivel de conocimiento técnico que tiene el Poder Ejecutivo suele ser mayor al que tienen las Cámaras del Congreso; y hay circunstancias en las que es más eficiente dejar que el propio Ejecutivo regule. Pero nuestra Constitución no es un manual pensado para la eficiencia[11]. Por eso las facultades legislativas del Presidente están para ejercerse solamente ante situaciones de emergencia, o frente a casos excepcionales en los que es imposible esperar el tiempo que requiere el trámite para la sanción de una ley[12]. La Constitución es estricta para habilitar esa posibilidad, e igual de estricta suele ser la Corte Suprema cada vez que tiene una oportunidad de pronunciarse sobre el tema[13].
Pero toda nuestra práctica va a contramano. Vayamos entonces a las consecuencias mencionadas.
Casi sin darnos cuenta, nos estamos acostumbrando a que ciertas decisiones se tomen sin que sean sometidas al trámite legislativo y a las fricciones que ese proceso supone; y también nos fuimos familiarizando con la idea de que las Cámaras del Congreso funcionen directamente de manera reactiva ante las definiciones adoptadas por el Ejecutivo. Esto último es otro efecto no tan teorizado sobre la actividad legislativa del Presidente: las Cámaras y los legisladores pasan a cumplir una función que no es en esencia legislativa, sino más bien de reacción, sea para defender o para atacar una medida que ya está plasmada en papel y produciendo efectos—con todas las complejidades que eso genera al momento de discutir las consecuencias de un eventual rechazo—.[14]
Esto último, además, genera una especie de profecía auto-cumplida. Mientras menos se ocupe el Congreso de la elaboración y de la sanción de leyes, menos fundamental va a ser que quienes conformen el cuerpo estén en condiciones de tomar las riendas de la actividad legislativa. De alguna manera, la transformación de las funciones impone una transformación en los perfiles. Mientras más reactivo sea el rol que le toque desempeñar a las Cámaras, menos centralidad tiene la discusión de ideas y más relevancia cobra el saber atacar o defender bien.
De a poco, nos fuimos alejando de la lógica de la función legislativa. Nos acostumbramos a vivir sumergidos en dinámicas pensadas para la extraordinariedad, y también nos dimos cuenta de que eso nos demanda mucho menos esfuerzo que cualquier otra alternativa.
A lo largo de los últimos años parecemos haber recobrado la noción de que, para crecer, es necesario estabilizar variables, lograr equilibrios, cumplir con los compromisos asumidos. Ese es un gran mérito que, de alguna manera, manda un mensaje al resto del mundo. Nos falta ahora asumir un compromiso parecido en materia constitucional. Eso también sería mandar un mensaje.
Fue como dijo la Sibila. Franquear la puerta y descender al mundo de la excepción resultó ser muy fácil. Pero desandar el paso y volver a la lógica de la normalidad: ahí está la obra; ahí está el trabajo. Suficiente tiempo en el Averno.
Ignacio Arizu
Universidad Austral
[1] Verónica Nolazco, “Ajustado empate legislativo: casi tantas leyes como DNU en 2024”, en La Nación, disponible aquí.
[2] Vale aclarar que, naturalmente, no estoy tomando en cuenta los decretos por los que se ejercen facultades delegadas, en los que efectivamente hay una habilitación legislativa previa a que el Presidente efectivamente ejerza facultades legislativas.
[3] En este período encontramos, además, algunos DNU que establecieron restricciones casi absolutas a derechos constitucionales, como es el caso de los sucesivos decretos que ampliaron la cuarentena establecida a través del DNU N° 297/2020, de 19 de marzo de 2020 (B.O. 20/3/2020). Por medio de ese decreto se estableció el “aislamiento social, preventivo y obligatorio” para todas las personas que se encontraran en el país entre el 20 y el 31 de marzo. Se impuso la obligación de permanecer en los domicilios, se prohibió la circulación —salvo excepciones y desplazamientos mínimos para aprovisionamiento— y se remitió a sanciones penales para casos de incumplimiento. Luego, su vigencia fue prorrogada por los DNU Nros. 325/2020 (hasta el 12/4), 355/2020 (hasta el 26/4), 408/2020 (hasta el 10/5), 459/2020 (hasta el 24/5) y 493/2020 (hasta el 7/6). Finalmente, el DNU 520/2020 mantuvo el ASPO en determinadas zonas y estableció el DISPO en las restantes hasta el 28 de junio. En una entrevista que concedió a Cenital, el ex Ministro de Economía, Martín Guzmán, dijo expresamente que en un momento determinado la extensión de las restricciones en el tiempo “pasó a ser un tema político. Una bandera política era el hecho de que la administración de la pandemia hacía fuerte al gobierno”. Ver, por ejemplo: El Litoral, “Guzmán reconoció que las restricciones de la pandemia fueron más largas por cuestiones políticas”, en https://www.ellitoral.com/politica/video-viral-guzman-ministro-economia-pandemia-covid-coronavirus-restricciones-cuestiones-politicas-administracion-ife-subsidios-gasto-publico_0_jGcAxTalXI.html.
[4] Hay más de un factor que ayuda a explicar este fenómeno de los últimos años. Sin ir más lejos, y si tomamos el lapso de 2023-2025, fue la primera vez desde el retorno de la democracia que un oficialismo se encontró en una inferioridad de condiciones tan marcada en ambas Cámaras del Congreso. Eso necesariamente incidió en la capacidad del gobierno de sancionar leyes, y probablemente el aumento en el número de DNU dictados se recorta contra ese telón de fondo.
[5] El relevamiento es propio. El universo de casos tomados para análisis no incluye todas las leyes sancionadas en ese período. Entre el 10/12/2019 y hoy el Congreso sancionó 289 leyes; si consideramos todas, entonces el tiempo promedio entre la media sanción y la sanción definitiva llega a 304 días (un poco más de 10 meses), con una mediana de 140 días. Sin embargo, ese universo incluye leyes de aprobaciones de tratados y convenios internacionales, autorizaciones, definiciones administrativas, homenajes, etc., varias de las cuales permanecieron años con media sanción antes de ser finalmente aprobadas en bloque. Por eso realicé un filtro propio para dejar solo las 149 leyes que contienen reformas de fondo o decisiones de política pública, que es el universo sobre el que se calculan los datos del texto. Naturalmente, la selección puede ser objeto de debate y admite distintos criterios. Por otro lado, volviendo al promedio de 4 meses y 1 semana: la mediana de ese mismo período es de 44 días, lo que también indica que algunas leyes con trámites muy extensos elevan el promedio. Por ejemplo, la Ley N° 27.781, de Boleta Única de Papel, tardó 846 días desde su primera media sanción hasta su sanción definitiva; la Ley N° 27.706, de Digitalización de Historias Clínicas, 820 días; y la Ley N° 27.696, sobre Prestaciones por Violencia de Género en el Programa Médico Obligatorio, 715 días. En el otro extremo, la Ley N° 27.541, de Solidaridad Social y Reactivación Productiva, demoró 1 día entre la media sanción y la sanción, ni bien asumió el Gobierno de Alberto Fernández; la Ley N° 27.616, de Emergencia por Incendios en Chubut y Río Negro, 2 días; y, durante el gobierno de Milei, las Leyes N° 27.798 (Presupuesto 2026) y 27.799 (Reforma del Procedimiento Tributario) tomaron solo 9 días entre la media sanción y la sanción definitiva.
[6] En un estudio más profundo y dedicado específicamente a este tema, Martín Oyhanarte mostró que, entre 1999 y 2019, el tiempo promedio desde la presentación de un proyecto de ley en mesa de entradas hasta su publicación como ley en el Boletín Oficial es de 437 días. Es decir, más de un año y dos meses. Ver: Martín Oyhanarte, “Duración del trámite ordinario para la sanción de las leyes. Un estudio empírico para el control de los DNU”, DNU 70/2023. Bases para la reconstrucción de la economía argentina, Ed. La Ley, 2024, p. 108, disponible en: https://ssrn.com/abstract=4685708.
[7] Así, unos hacen el papel de oficialismo y otros el de oposición, hasta que en algún momento los roles se invierten. Las líneas, de cualquier modo, se mantienen. Así, independientemente del signo político, el oficialismo suele citar una determinada doctrina y jurisprudencia para defender el ejercicio de facultades legislativas del Presidente, y la oposición suele citar otra doctrina y jurisprudencia para sostener que el dictado del decreto no cumple con los requisitos que se prevé en la Constitución para que la norma sea válida. Probablemente esta afirmación pueda —y tenga que— ser complementada en algún momento por un análisis comparativo profundo de distintos dictámenes de mayoría y de minoría de la Comisión Bicameral Permanente desde el 2006 hasta el 2026. De cualquier manera, lo que termina habiendo es una suerte de maquillaje jurídico de posiciones que siempre vienen predefinidas por cuestiones políticas. Quizás lo discutible no sea que los legisladores nacionales que conforman la Comisión recomienden aprobar o rechazar por cuestiones netamente políticas —al fin y al cabo, son políticos—, sino que la Ley N° 26.122 los obligue a tener que expresar esos acuerdos o desacuerdos en términos jurídico-constitucionales. Escribimos sobre esto con Juan José Sundblad en: “Un régimen que a nadie le gusta, un mecanismo que está mal diseñado, y esa costumbre de que todo nos dé un poco lo mismo… O un artículo sobre la Ley N° 26.122 (pero esta vez es distinto)”, en El Derecho, EDCO 91, 2025.
[8] Sebastián Guidi señaló hace poco que, más allá de que el DNU N° 70/23 fue rechazado por el Senado, con eso no alcanza, porque “la Ley 26.122, de 2006, exige que ambas Cámaras rechacen un DNU para que éste caiga” y “[l]os que presentan proyectos para reformar esta ley siendo oposición los olvidan siendo oficialismo.” Ver: Sebastián Guidi, “Con los DNU no hay caso”, en La Crítica del Derecho, disponible en: https://lacritica.ar/post/dnu-no-hay-caso/. Esto describe la lógica circular en la que estamos estancados hace ya demasiado tiempo, tanto en la Comisión Bicameral Permanente como en cuanto a las intenciones de reformar la Ley N° 26.122: quienes quieren reformarla se olvidan de sus proyectos cuando son oficialismo, y quienes son oficialismo se acuerdan de que quieren reformarla cuando pasan a ser oposición. Quizás llegue el día en que algún gobierno decida modificar la ley, o directamente derogarla y diseñar un nuevo mecanismo de control.
[9] Ambos rechazos corresponden a DNUs dictados por el Presidente Milei: el DNU N° 656/2024, por el que se asignó $100.000 millones al presupuesto de la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE), y se dio a esos fondos carácter de reservado; y el DNU N° 340/2025, por el que se aprobó el Régimen de Excepción de la Marina Mercante Nacional. El DNU N° 656/2024 fue el primer DNU en la historia rechazado por ambas Cámaras conforme al mecanismo de la Ley N° 26.122.
[10] También hay que señalar que, como los únicos dos rechazos de DNU se dieron en 2024 y 2025, el Gobierno de Milei tiene una tasa de rechazo significativamente más alta que los gobiernos anteriores. Con 2 rechazados sobre 117 dictados, el número sube a 1,71%.
[11] En este punto, me veo tentado de plantear que la Constitución es una herramienta para limitar a los gobernantes, someterlos a reglas y garantizar el mayor grado de libertad posible para los habitantes, pero probablemente haya desacuerdos genuinos sobre esto. Por eso, como puede haber posiciones encontradas sobre qué es efectivamente la Constitución, en este caso es más fácil buscar puntos de contacto respecto de qué no es. Seguramente haya un mayor nivel de consenso en decir que la Constitución no es una herramienta pensada para que el Gobierno gestione de la manera más ágil posible. También tema para otro momento.
[12] Es cierto que también existen los casos en los que el Congreso puede delegar facultades legislativas, en los que hay una intervención previa del Congreso a través de la cual se habilita al Presidente para legislar. No estoy contando esos casos acá.
[13] Ver CSJN, “Cencosud S.A. c/ Estado Nacional”, sentencia del 13/8/2026. Allí, al declarar la inconstitucionalidad del art. 53 del DNU N° 274/2019 —que modificaba la competencia para revisar sanciones en materia de lealtad comercial—, la Corte reafirmó el conocido estándar de control sobre los DNU que había sostenido hacía años en “Verrocchi” (Fallos: 322:1726, 1999): el Ejecutivo no puede dictar un DNU solamente por razones de rapidez o de conveniencia, sino que únicamente puede hacerlo si las Cámaras no pueden reunirse por fuerza mayor o si existe una urgencia incompatible con el trámite legislativo ordinario.
[14] Estas dificultades se vieron, por ejemplo, en toda la discusión reciente sobre el efecto que tendría un potencial rechazo del DNU N° 70/23, por medio del cual se derogó la Ley de Tierras. Algunos plantearon que el rechazo implica la nulidad del DNU, por lo que la Ley de Tierras pasaría a regir como si nunca hubiese sido derogada. Otros plantean que, tal como dice el artículo 24 de la Ley N° 26.122, el efecto del rechazo es solamente la derogación del decreto, y que “la derogación de la derogación” no significa que la Ley de Tierras vuelve a regir: sencillamente no queda nada vigente. Todas estas discusiones y situaciones de incertidumbre se generan, también, por la proliferación del DNU como mecanismo para realizar reformas legislativas.
