El Tribunal Supremo defiende, no suspende, el derecho al voto de los españoles
1. Para entender la batalla jurídica en torno a la llamada ley de nietos hay que remontarse a los orígenes del Estado de derecho. Hasta finales del siglo XVIII había Estados, pero no Estados de derecho.
El Estado es una forma política surgida del Renacimiento y de las guerras de religión de los siglos XVI y XVII. La soberanía es su nota característica y esta se concreta, en palabras de su formulador Bodino (1530-1596), en la potestad de “dar ley a los súbditos y anular y enmendar las leyes inútiles”. Vemos, así, que el Estado nace ligado al derecho legal. El Estado es una forma política iuscéntrica. Todo Estado se expresa en leyes. Mas esto no significa que todo Estado sea un Estado de derecho.
El Estado de derecho (Rechtsstaat) es fruto de la Ilustración. Emerge en oposición al Estado policía del absolutismo tardío. El Estado de derecho implica la existencia de una constitución escrita que reconoce derechos fundamentales y divide los poderes. Según el modelo decimonónico, la constitución distingue tres potestades estatales: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. El Parlamento, que es la Cámara de representación nacional, hace las leyes; el Gobierno desarrolla y ejecuta las leyes; y los magistrados juzgan.
En el segundo tercio del siglo XIX, el alemán Robert von Mohl (1805-1872) cae en cuenta de que, no pocas veces, el Gobierno y la Administración que capitanea se exceden de la ley pergeñada por el Parlamento. Por ello, propone un severo control judicial del Ejecutivo. Lo que desembocará en la creación de tribunales específicos que velen por la legalidad de la actuación de la Administración: la jurisdicción contencioso-administrativa. Se piensa que solo habrá un orden pacífico, cierto y seguro si el Gobierno y la Administración no actúan más allá de ley aprobada por el Parlamento.
Tras la Segunda Guerra Mundial, el modelo se completa. De igual forma que el Estado de derecho solo quedaba garantizado si la Administración se sometía a la ley del Parlamento, el Estado constitucional de derecho solo se preserva si el Legislativo y los demás órganos estatales se subordinan al imperio de la constitución. En consecuencia, los tribunales constitucionales emergen por toda Europa como garantía de la normatividad constitucional.
2. Corresponde al gran jurista austríaco Hans Kelsen (1881-1973) la clarividente exposición del orden jurídico como un conjunto escalonado de normas.
La constitución, aprobada por el poder constituyente, es la norma superior del ordenamiento jurídico. Está en la cúspide del sistema y otorga validez y unidad al resto de normas. La constitución suele limitarse a establecer unas líneas muy generales: crea los órganos que ejercen las competencias supremas del Estado, prescribe el ámbito de actuación y los límites de tales órganos, reconoce derechos, etc. Como la constitución es demasiado abstracta, necesita ser desarrollada por normas con rango de ley, las cuales precisan y detallan tal o cual precepto constitucional para hacerlo operativo. Mas también ocurre que las leyes, muchas veces, siguen siendo demasiado generales, por lo que requieren de un desarrollo infralegal, es decir, reglamentario, para ser aplicadas por los burócratas y los jueces.
Como el orden jurídico es un todo normativo perfectamente jerarquizado, las normas inferiores no pueden contradecir a las superiores. Un contrato entre particulares debe celebrarse al amparo del Código Civil (ley), so pena de su nulidad. Una norma reglamentaria contraria a la ley será ilegal y, por tanto, la jurisdicción contencioso-administrativa la expulsará del ordenamiento. Una ley contraria a la constitución será inconstitucional y, como resultado, el Tribunal Constitucional la erradicará del sistema.
3. La Constitución española (CE) de 1978 dispone en su artículo 11.1 que “la nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley”. La Constitución remite por entero a la ley —hace una reserva de ley— para la regulación de la nacionalidad. La Constitución no dice que para ser español hace falta ser blanco, medir dos metros o ser fan de Julio Iglesisas o del Real Madrid. Tampoco establece que la nacionalidad deba normarse exclusivamente en el Código Civil. La Constitución meramente prescribe que una norma con rango de ley debe regular la adquisición, la conservación y la pérdida de la nacionalidad.
El precepto constitucional ha sido desarrollado en los artículos 17 y siguientes del Código Civil, pero también en leyes específicas. En 2007, la derogada Ley de Memoria Histórica (Ley 52/2007) contemplaba que, en el plazo de hasta tres años, los hijos y nietos de exiliados pudiesen optar a la nacionalidad española. La Ley 12/2015, de 24 de junio, acuerda que los descendientes de sefardíes puedan adquirir la nacionalidad española. Finalmente, la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática pronuncia que “los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española, podrán optar a la nacionalidad española, a los efectos del artículo 20 del Código Civil” (disposición adicional octava, apartado primero, inciso primero).
Ese artículo de la Ley 20/2022, conocida como ley de nietos, no ofrece dudas: los hijos y los nietos de exiliados durante el franquismo pueden nacionalizarse españoles. El Poder Legislativo podría haber dispuesto cualquier otra cosa. Verbigracia, podría haber dicho que cualquier persona, por el simple hecho de serlo, pudiera nacionalizarse español. Sería una opción compatible con el artículo 11.1 de la Constitución. Mas el legislador prefirió acotar ese derecho a los hijos y los nietos de los exiliados durante el régimen autoritario del general Franco.
4. El 25 de octubre de 2022, el Poder Ejecutivo, Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (DGSJFP) mediante, dictó una Instrucción —una norma con rango reglamentario— detallando el citado artículo. Tras reconocer que el párrafo es claro, pues se dirige “únicamente a los hijos, hijas, nietos y nietas de exiliados que nacieron después de que sus padres/madres y/o abuelos/abuelas perdieran la nacionalidad española”, la directora general opina que “es posible encontrar una interpretación más acorde con la verdadera voluntad del legislador y el espíritu de la ley”. Por lo que, interpretando el derecho bajo su mejor luz, procede a crear un nuevo supuesto no contemplado en la ley y, además, establece una presunción de exilio. De un lado, la Instrucción presume “la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. En estos supuestos, deberá acreditarse la salida del territorio español”. De otro lado, y aquí está lo más grave, interpreta que el precepto no exige exilio ni límite temporal alguno, sino que podrán optar a la nacionalidad española “los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela [y habría que añadir: o bisabuelo o bisabuela, etc.], que originariamente hubieran sido españoles”. Dicho de otra forma, cualquier persona en el mundo con un ascendiente español en su árbol genealógico podrá optar a la nacionalidad española.
5. El 23 de junio de 2026, el Ministerio de Exteriores se vanagloriaba de haber nacionalizado, a 31 de mayo de 2026, a 571.761 personas y de haber recibido 1.224.188 solicitudes de nacionalización conforme a la ley de nietos.
6. La condición de nacional español trae aparejados una serie de derechos. Y el más importante en una democracia es, sin duda, el derecho al sufragio (artículos 13.2, 23 y 68.5 CE). Luego, los nacionalizados pueden votar en las elecciones españolas tras ser dados de alta en el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA). Lo harán en la circunscripción provincial que, a su libre elección o aconsejados por el funcionario consular, hubiesen determinado en su solicitud y, si no ponen nada, serán censados —por defecto— en Madrid. Como ha documentado Ruiz Robledo, “en las elecciones de julio de 2023 trece escaños fueron atribuidos por menos de 3.000 votos de diferencia”. Se entiende así el riesgo para el sistema electoral y, con él, para la confianza en los resultados salidos de las urnas.
7. Alarmados por el imponente aumento del CERA, que podría cambiar radicalmente el mapa electoral español, los partidos políticos Vox y Iustitia Europa decidieron recurrir ante la Junta Electoral Central (JEC) pidiéndole que revisase el censo electoral, porque, a su entender, se estaban concediendo nacionalidades, con el correspondiente derecho al voto que todo ciudadano español ostenta, al margen de la legalidad.
El 16 de julio de este 2026, la JEC se declaró incompetente y desestimó el recurso. En el acuerdo 204/2026, la JEC alega que no tiene capacidad para revisar las nacionalidades, que es lo que otorga el derecho al sufragio. Si la autoridad competente concedió la nacionalidad, la JEC solo puede constatar que esa persona, mientras la nacionalidad no sea revocada por quien tenga competencia para ello, tiene el derecho a participar en las elecciones.
Sin embargo, el acuerdo de la JEC contiene un importante voto particular de cuatro vocales. Estos ponen el dedo en la llaga: el descomunal aumento en el CERA no se debe a la ley de nietos, sino a la Instrucción, una norma reglamentaria que se aparta de la ley y es, por lo tanto, nula de pleno derecho. Los vocales discrepantes no entienden que la mayoría de sus colegas reconozcan que la Instrucción sea manifiestamente ilegal y, en cambio, no hagan nada. “No parece de recibo el argumento de que, aun estando de acuerdo en que la Instrucción no respeta los límites establecidos por la Ley, la Junta Electoral no puede intervenir”. Y es que, “si la Junta Electoral Central no es la competente para poner fin a un incremento formidable e irreversible del censo en contra de lo previsto en la Ley, ¿quién lo sería?”. Por consiguiente, concluyen, “no solamente tenemos la competencia o la facultad de actuar, sino también la obligación de impedir que se amplíe el censo contra legem. Con todo respeto hacia la mayoría, de nuestra inacción por presunta falta de competencia, se van a derivar efectos irreversibles”.
8. Fracasado su intento ante la JEC, Vox y Iustitia Europa recurrieron el acuerdo de aquella ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. En sus escritos, esas formaciones políticas piden como medidas cautelares, mientras no se resuelva el fondo del asunto (el incremento del CERA debido a la concesión de la nacionalidad en base a Instrucción de la DGSJFP y, por tanto, al margen de la ley), la suspensión del voto a los nacionalizados según la ley de nietos y la Instrucción que la desarrolla.
El 10 de septiembre, el Tribunal Supremo acoge las medidas cautelares solicitadas. Cinco de los seis magistrados recuerdan las verdades del barquero —que tantos parecen obviar en nuestros días—: unas elecciones limpias, con un censo electoral fiable, son indispensables en una democracia. El Alto Tribunal alberga serias dudas sobre la legalidad de la Instrucción que ha facilitado la nacionalización de cientos de miles de personas al margen la ley. Sin pronunciarse sobre el fondo del asunto, los magistrados adelantan que el descollante incremento del CERA, propiciado por la Instrucción, “no parece ajustarse, tampoco, al contenido de la propia norma legal que interpreta”. Por lo que el Tribunal Supremo ordena como medidas cautelares: i) la suspensión de la inscripción en el CERA —hasta que recaiga sentencia— para las personas que hubiesen obtenido la nacionalidad conforme al precepto de la ley de nietos y que aún no hubieran sido inscritas; ii) la suspensión del voto de los nacionalizados ya inscritos en el CERA; ahora bien, iii) la suspensión de los efectos electorales no rige si los nacionalizados han podido —o pueden— justificar ante el registro consular correspondiente que sus ascendientes padecieron el exilio por razones políticas, ideológicas, sexuales o de creencias, sin necesidad de acogerse a la Instrucción; y iv) la Oficina del Censo Electoral debe informar sobre cuántos expedientes se han aprobado en aplicación estricta de la ley (que exige acreditar el exilio para otorgar la nacionalidad y, con ella, el derecho al voto) y cuántos se han iniciado y aprobado al amparo de la Instrucción de la DGSJFP, que no exige exilio o lo presume.
9. Disconforme con lo acordado por el Tribunal Supremo, el Ejecutivo de Pedro Sánchcez recurrió las medidas cautelares el 21 de septiembre. Y pocos días después, el 5 de octubre, el presidente del Gobierno disolvió las Cortes Generales y convocó elecciones para el 29 de noviembre.
Coincidiendo con Día de la Hispanidad, el Tribunal Supremo dictó un nuevo auto confirmando las medidas cautelares adoptadas el mes anterior.
El Alto Tribunal insiste en que la limpieza electoral es conditio sine qua non en una democracia. España es una democracia parlamentaria representativa y, por ende, la elección de los parlamentarios que representan al pueblo español y que eligen al presidente del Gobierno es un —por no decir “el”— pilar básico de nuestro diseño constitucional. Ergo, el proceso electoral debe estar dotado de las máximas garantías, lo que exige, como es natural, que solo puedan votar quienes tienen derecho a ello.
Aunque no se pronuncia sobre el fondo del asunto, el Tribunal Supremo anota que ha acordado unas medidas cautelares —a petición de parte— teniendo en cuenta el desmesurado incremento del CERA en aplicación de la Instrucción, que no parece ajustarse al contenido de la ley que interpreta. Los magistrados observan “elementos indiciarios” de irregularidades en la composición del CERA, lo que puede provocar “perjuicios irreparables para la limpieza de los procesos electorales”.
Los jueces subrayan que no están enjuiciando la ley de nietos, como sugiere el Gobierno en su recurso, sino defendiéndola de las actuaciones administrativas que tratan de conculcarla. El objetivo de las medidas cautelares no es otro que garantizar la efectividad de la sentencia sobre el fondo del asunto, que, casi seguro, versará sobre la ilegalidad de la Instrucción, lo que se traducirá en decenas de miles de revocaciones de nacionalidad. Con esa (nada) hipotética sentencia, el Tribunal Supremo velará por el Estado de derecho expulsando del ordenamiento jurídico una norma reglamentaria contraria a la ley.
Finalmente, los magistrados recriminan al Ejecutivo que ha ignorado su resolución de septiembre. Señalan que la Constitución es cristalina: “Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por estos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto” (art. 118). ¿Y qué ha hecho la Administración General del Estado, dirigida por Pedro Sánchez, entre el 10 de septiembre —fecha del auto— y el 5 de octubre de 2026 —día de disolución de las Cortes Generales y de la convocatoria electoral— para dar cumplimiento a lo prescrito por el Tribunal Supremo?, ¿qué ha hecho la Administración para aclarar cuántas nacionalidades se han otorgado aplicando la Ley 20/2022 y cuántas según la Instrucción? Nada, no ha hecho absolutamente nada. “El nivel de cumplimiento de lo ordenado”, dispara el Tribunal Supremo, “es inexistente”.
Ante el incumplimiento total de sus resoluciones y de la Constitución, los magistrados deciden mantener las medidas cautelares adoptadas, a pesar del adelanto electoral. Porque, exponen, “persisten las razones que llevaron a esta Sala a adoptar una medida tan excepcional como la de acordar la suspensión cautelar de las inscripciones en el CERA y de los efectos electorales de las inscripciones ya realizadas, por falta de constancia absoluta del cumplimiento, siquiera aproximado del estado de la cuestión. (…) El riesgo de que se constituya irregularmente un Censo de Electores, en este caso el CERA, sin las exigencias de exactitud, veracidad, igualdad, objetividad y transparencia que exige la celebración de un proceso electoral en una democracia parlamentaria representativa como es la española, sigue persistiendo con la misma intensidad”.
Si los magistrados ya tenían dudas más que razonables sobre la confección irregular del CERA debido a una (supuesta) concesión ilegal de nacionalidades, la total inacción del Ejecutivo ante la orden del Tribunal Supremo de aclarar cuántas nacionalidades se han otorgado aplicando directamente la Ley 20/2022 y cuántas al amparo de la Instrucción de la DGSJFP incrementa las sospechas y, por esta razón, las medidas cautelares se mantienen. El Instituto Nacional de Estadística, del que depende la Oficina del Censo Electoral, no puede inscribir en el CERA a los nacionalizados conforme al artículo en cuestión de la ley de nietos y, asimismo, los nacionalizados ya inscritos en el CERA no podrán votar en las elecciones del 29 de noviembre. Empero, la suspensión del derecho al sufragio no regirá para aquellas personas (de un total de 163.020 a día 1 de agosto de 2026, fecha límite para la confección del censo de cara a las elecciones del 29 de noviembre) que, a juicio y bajo responsabilidad de los encargados de los registros consulares, hayan documentado —antes del 1 de agosto— ser descendientes de exiliados.
10. Tras el auto del Supremo, un apresurado Defensor del Pueblo —exministro socialista— recurrió en amparo ante del Tribunal Constitucional alegando vulneración del derecho fundamental al sufragio (art. 23 CE) de los nacionalizados. El miércoles 21 de octubre, el tribunal de garantías desestimó el recurso al considerarlo prematuro. El Tribunal Supremo aún no se ha pronunciado sobre el fondo de asunto, tan solo ha acordado medidas cautelares, por lo que hay que esperar al fallo definitivo para, en su caso, recurrir ante el Tribunal Constitucional.
11. El viernes 23 de octubre, las múltiples informaciones periodísticas denunciando la concesión ilegal de nacionalidades, con el resultado de un aumento ilegal del CERA, parecen haberse confirmado.
Al día siguiente del auto del Tribunal Supremo, el diario El País daba enteramente la razón a los magistrados —aun sin quererlo—. A saber, entrevistaban a un apenado “nieto”, quien se lamentaba de que le hubiesen suspendido su “derecho” al sufragio, que ya había ejercido en las elecciones generales de 2023 y en las autonómicas catalanas de 2024. Sin embargo, resulta que este señor es bisnieto de “Miguel Serra Horta, oriundo de Pineda de Mar, [quien] se embarcó hacia Uruguay a finales del siglo XIX en busca de mejores oportunidades económicas de las que le ofrecía su tierra natal. Allí prosperó, fundó una familia y llegó a ser cónsul honorario de España en la ciudad de Paysandú hasta su muerte, en 1949. Su abuela ya nació al otro lado del Atlántico”. En otras palabras, el entrevistado no es hijo ni nieto de un exiliado de la dictadura franquista por una persecución política, ideológica, de creencias o de orientación e identidad sexuales, como exige la ley, sino el bisnieto de un emigrante económico de finales del siglo XIX. Por lo que su nacionalidad se ha otorgado ilegalmente y, probablemente, será revocada tras el (hipotético) fallo del Tribunal Supremo declarando nula la Instrucción.
En el diario The Objective, la periodista Teresa Gómez ha ido revelando casos similares. El más llamativo es el del bisnieto de un español nacido bajo la monarquía absolutista de Fernando VII y llegado a México a mediados del siglo XIX. Pues “su abuelo paterno, Felipe Ruiz de Velasco, había nacido asimismo en México en 1857. La ascendencia española invocada por el solicitante se remonta una generación más atrás. Felipe Salvador identificó como antepasado español a Tomás Ruiz de Velasco Saínz de Baranda, nacido, según su declaración, en Burgos en 1821 y fallecido en México en 1889”. Nuevamente, estamos ante una nacionalidad ilegalmente otorgada y que, en consecuencia, deberá ser revocada.
El 23 de octubre de 2026, el Tribunal Supremo ha confirmado, tras la revisión administrativa de 31.390 expedientes (de un total de 163.020), que menos del 0,3 por ciento de las nacionalidades se han otorgado legalmente. En concreto, solo 91 de los 31.390 nacionalizados “han acreditado el exilio de sus ascendientes”. Y, tras advertir el ocultamiento deliberado del Ejecutivo de la información requerida en punto a quiénes son los nacionalizados, los magistrados conceden, bajo amenaza de multa y de posible responsabilidad penal, cinco días a los ministros de Justicia y de Exteriores para que identifiquen a los 163.020 nuevos españoles. Los ministros deben aclarar y la oficina consular debe certificar cuántas de esas personas son probados descendientes de exiliados y cuántas, por el contrario, descendientes de emigrantes. En el primer caso, podrán votar en las próximas elecciones del 29 de noviembre; en el segundo, no, puesto que su nacionalidad se ha concedido ilegalmente y, por consiguiente, no tienen derecho al voto.
12. Políticamente, la pregunta es: cui prodest?, ¿a quién beneficia la nacionalización de cientos de miles de personas al margen de la legalidad? Las acciones —y omisiones— del Ejecutivo no dejan lugar a dudas. Jurídicamente, la respuesta es bien distinta. Solo desde este marco puede comprenderse lo efectuado por el Tribunal Supremo. Como hemos visto, los tribunales de lo contencioso-administrativo nacieron para garantizar el sometimiento de la entera actividad estatal al imperio de la ley.
En un caso tan extraordinario como el presente, donde una Instrucción de una directora general amplía por la puerta de atrás los supuestos establecidos en una ley para adquirir la nacionalidad española, resulta más que razonable que los jueces exijan, como medida cautelar, que se cumpla la ley para poder votar. Ya que la Administración no exigió cumplir la ley para obtener la nacionalidad, mientras el Tribunal Supremo estudia el caso, que seguramente llevará a la revocación de decenas de miles de nacionalidades, la calidad democrática exige que los nacionalizados cumplan los requisitos establecidos en la ley de nietos (ser descendiente de exiliados) para poder votar, pues, en verdad, son los únicos que debieron adquirir nacionalidad y, consecuentemente, los únicos que han de contar con el derecho al sufragio consagrado en los 13.2, 23 y 68.5 de la Constitución española. Quien se tome la democracia y el Estado de derecho en serio no debería objetar nada a lo acordado por el Tribunal Supremo.
En conclusión, el Tribunal Supremo no suspende, sino que defiende que los españoles, pero solo los españoles, puedan votar en las próximas elecciones. Y son españoles los que han adquirido la nacionalidad al amparo de la ley de nietos, no mediante una Instrucción que la contradice abiertamente.
Francisco Vila Conde
Universidad de Vigo
