¿La Corte dio en el Blanco?

La cuestión

Lucio Orlando Blanco inició una demanda contra la ANSES dirigida a obtener el reajuste de su jubilación adquirida en el año 2003 bajo el régimen de la ley 24.241. El demandante adujo que su haber inicial fue calculado de acuerdo a lo dispuesto por el art. 24 de la ley recién mencionada y por lo establecido en las resoluciones de la ANSES n° 63/94 y 140/95 que ordenaban actualizar las remuneraciones que se tomaban como base para el cálculo del haber inicial utilizando el Indice de Salarios Básicos de la Industria y la Construcción (ISBIC). Agregó que la falta de actualización de las remuneraciones percibidas durante los últimos diez años para el cálculo de su haber, sin considerar las variaciones existentes hasta el momento de la adquisición de su derecho jubilatorio, deterioró significativamente el valor de su jubilación afectando sus derechos.

Los índices utilizados por ANSES para calcular el haber inicial y una síntesis del tratamiento jurisprudencial de los mismos.  

En los juicios de reajuste jubilatorio contra la ANSES se discuten básicamente dos cuestiones: a) Si el haber inicial ha sido correctamente calculado (a esto se lo denomina “recálculo del haber inicial”); b) la movilidad, es decir qué índice se debe utilizar para actualizar el monto del haber jubilatorio a lo largo del tiempo.

En el caso “Blanco” la cuestión sometida a juicio es el“recálculo del haber inicial”. A su vez, sobre este tema puntual, hay dos elementos que son centrales. El primero es cuál es el poder del estado que tiene la potestad de fijar el índice que se utilizará  para actualizar las remuneraciones que se toman como base para el cálculo del haber jubilatorio. El segundo es cuáles son los índices que se han utilizado y cuál ha sido el tratamiento que dichos índices han tenido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Para las jubilaciones otorgadas bajo la ley 24.241, el Poder Ejecutivo a través de la ANSES dispuso por Resolución D.E: 140/95 utilizar el ISBIC hasta el 31 de marzo de 1991. Para el período posterior, el ajuste se realiza conforme a lo dispuesto por la Resolución D.E. 298/2008 que establece un coeficiente calculado sobre los aumentos otorgados a los pasivos.

Sobre este punto, la jurisprudencia resolvió que no correspondía aplicar el ISBIC solo hasta el 31 de marzo de 1991, sino que dicho índice debía aplicarse hasta la adquisición del derecho (CSJN Fallo “Elliff”). En dicho fallo, la CSJN señaló que para el cálculo del haber inicial es inaplicable la ley 23.928 (ley de convertibilidad), toda vez que el art. 24 inc. a) de la ley 24.241—sancionada con posterioridad a la primera—establece claramente que el haber jubilatorio se calculará sobre el promedio de las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones actualizadas.

En consecuencia, dichas remuneraciones deben ser actualizadas con posterioridad a la vigencia de la ley de convertibilidad y por ello la CSJN concluye que la Resolución DE-A 140/95 es nula porque excedió las facultades de reglamentar la aplicación del índice salarial a utilizar, que le fueran delegadas por la ley 24.241.

Con motivo de la sanción de la ley 27.260 de “Reparación Histórica” y con el objeto de cubrir el vacío legal existente a partir de la nulificación por parte de la CSJN de la resolución D.E. 140/95, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 807/2016 que estableció la aplicación de los siguientes índices: a) hasta el 31 de marzo de 1995, las variaciones del Índice Nivel General de las Remuneraciones (I.N.G.R.); b) entre el 1° de abril de 1995 y el 30 de junio de 2008, las variaciones de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (R.I.P.T.E.); c) a partir de esta última fecha, las variaciones resultantes de las movilidades establecidas por la Ley N° 26.417. Estos índices se debían aplicar para las jubilaciones que se dieran de alta a partir del mes de agosto de 2016.

Posteriormente la resolución 56/18 de la ANSES estableció que las remuneraciones de los beneficios previsionales con altas anteriores al 1° de agosto de 2016 deben actualizarse conforme a los criterios del decreto 807/16, y esta resolución de ANSES fue ratificada en noviembre de 2018 por la Secretaría de Seguridad Social a través de la Resolución 1/2018. 

El fallo

Para quienes conformaron el voto mayoritario, la cuestión a tratar es si resulta válida la aplicación de la resolución n° 56/2018 ratificada por la resolución de la Secretaría de Seguridad Social n° 1/2018, en cuanto determina en el caso la actualización de las remuneraciones por el RIPTE y no por el ISBIC. Debemos precisar que entre abril de 1995 y febrero de 2009 mientras que el ISBIC se incrementó un 435%, el RIPTE lo hizo solo un 178%.

El voto mayoritario comienza su argumentación señalando que hace tiempo que el Tribunal viene señalando que en materia de seguridad social es el Poder Legislativo quién tiene la competencia funcional en materia de seguridad social y que ello incluye la potestad de definir qué índice de recomposición de las remuneraciones se debe utilizar para el cálculo de los haberes.

Frente al argumento de la ANSES según el cual dicha potestad le fue delegada por el Congreso Nacional en virtud de lo dispuesto por el art. 36 de la ley 24.241 el voto mayoritario sostiene que no puede razonablemente inferirse dicha delegación, pues al sancionarse la ley 26.417 (ley de movilidad jubilatoria) dicha potestad fue reasumida por el Congreso de la Nación al modificar el art. 24 inciso a) de la Ley 24.241 (texto original), derogando de este modo la atribución conferida a la ANSES de la elección del índice de actualización. En efecto, era el originario artículo 24 inc.a) el que encomendaba a la ANSES la elección del índice de actualización.

Por consiguiente, la Corte declara de oficio la inconstitucionalidad de ambas resoluciones alegando que se trata de una intervención indebida por parte del Poder Ejecutivo Nacional, que contradice el art. 14 bis de la Constitución Nacional que conjuga el ideal republicano con la realización de los derechos sociales.

Además, según la Corte, la indebida intervención señalada transgrede toda regla republicana según la cual cada Poder del Estado Federal debe actuar dentro del ámbito de su competencia y desconoce que las normas desde hace más de 50 años han reconocido que las obligaciones del Estado de tutelar al trabajador en situación de pasividad no pueden ser entendidas fuera de la nueva cláusula de progreso, según la cual corresponde al Congreso proveer lo conducente al desarrollo humano y al progreso económico con justicia social.

De acuerdo con la Corte, corresponde llevar a conocimiento del Congreso Nacional la presente decisión con el objeto de que dentro de un plazo razonable haga uso de las atribuciones constitucionales que le competen y fije el contenido concreto de las jubilaciones en el período en debate, con especial ponderación de los principios de proporcionalidad y sustitutividad.

Finalmente, con cita de la Observación General N° 19 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, la Corte destaca que es precisamente en tiempos de crisis económica cuando la actualidad de los derechos sociales cobra su máximo significado. En tales etapas críticas, deben profundizarse las respuestas en favor de los grupos más débiles y postergados, pues son las democracias avanzadas y maduras las que refuerzan la capacidad de los individuos y atienden las situaciones de vulnerabilidad en momentos coyunturales adversos.

El voto de Highton de Nolasco

Considera que con la sanción de la ley 26.417 (Ley de Movilidad Jubilatoria) la determinación del índice de actualización no se encontraba dentro del poder reglamentario del art. 36 de la ley 24.241. Así pues, concluye que las resoluciones 56/2018 de ANSES y 1/2018 de la Secretaría de Seguridad Social se encuentran viciadas de nulidad absoluta, por haberse emitido mediante incompetencia, tal como lo dispone el art. 14, inc. B. de la ley 19.546. Este voto nada dice respecto a poner en conocimiento al Congreso Nacional de la presente decisión, ni tampoco se refiere a la actualidad de los derechos sociales en tiempo de crisis.

Rosenkrantz en disidencia

El Presidente de la Corte analiza dos cuestiones: la validez formal de las resoluciones que fijaron el índice de actualización y la posibilidad de que la fijación del índice vulnere algún derecho o garantía contenido en la Constitución.

En cuanto a lo primero, la disidencia sostiene que a lo largo de la historia y de conformidad con lo que dispone la Constitución—que no concibe a la elección del índice de actualización de las remuneraciones como facultad privativa o exclusiva del Poder Legislativo—el Congreso ha elegido distintos mecanismos para darle contenido a la obligación de establecer “jubilaciones y pensiones móviles” prevista en el artículo 14bis de la Constitución Nacional. Agrega que en el caso en cuestión, el Congreso no se reservó ninguna facultad y tampoco fijó el índice necesario para actualizar las remuneraciones para la determinación del haber inicial.

Según Rosenkrantz, el Congreso dejó la determinación de dicho índice dentro del ámbito del poder reglamentario de la Administración, es decir, que el legislador le atribuyó al Poder Ejecutivo la obligación de actualizar las remuneraciones, pero no fijó por sí el índice de actualización ni tampoco se reservó la facultad de hacerlo.

Frente a ello, argumenta Rosenkrantz, la única conclusión jurídica posible, es que el Congreso dejó en poder de la Administración—una suerte de delegación implícita—la determinación del índice aplicable a la actualización de las remuneraciones anteriores a marzo de 2009. En consecuencia, concluye que la Secretaría de Seguridad Social es la autoridad competente para fijar el índice de actualización de las remuneraciones.

Con respecto a la segunda cuestión, señala que la crítica a la utilización de determinado índice no puede basarse en el hecho de que otro índice arroja un resultado más beneficioso. Una regulación destinada a establecer cómo se debe calcular el haber jubilatorio no es inconstitucional por el mero hecho de que no arroje el haber más elevado posible, porque de ser así ninguna regulación superaría el test de constitucionalidad. Su conclusión es que como no se acreditó un perjuicio concreto, efectivo y actual, cabe inferir que el índice previsto no puede ser declarado inconstitucional.

Finalmente, señala que el compromiso con la solución de la situación en la que se encuentran los jubilados desde hace largo tiempo atrás no puede autorizar a la Corte a alterar el régimen de gobierno sustituyendo al Congreso, quien precisamente ha habilitado a la Administración a dictar la reglamentación necesaria para actualizar las remuneraciones.

Conclusiones

Nuestra opinión es que los principios de sustitutividad y de proporcionalidad deben armonizarse a su vez con los principios y directrices que rigen el S.I.P.A. Estos principios son: a) universalidad de la cobertura; b) igualdad, equidad o uniformidad en el trato; c) solidaridad y redistribución del ingreso; d) comprensividad y suficiencia de las prestaciones; e) unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participación en la administración y f) sostenibilidad financiera a mediano y largo plazo. Caso contrario, se puede poner en jaque tanto la dimensión inclusiva y solidaria del sistema previsional, como así también su sustentabilidad en el tiempo.

Juan Bautista González Saborido

Universidad del Salvador