Con motivo del rechazo de algunos artículos de los proyectos de ley denominados “Ley de Bases” y “Medidas Fiscales Paliativas y Relevantes” durante su tratamiento en particular en el Senado, se ha generado un debate acerca de si la Cámara de Diputados, como cámara de origen de esos proyectos, puede insistir en el texto original, incluyendo aquellos artículos específicos que hubieran sido rechazados totalmente por el Senado como cámara revisora.
El debate está teñido de motivaciones políticas que, como es habitual, nublan los argumentos y, lejos de echar luz, oscurecen la cuestión que se discute. Hay mucho “intencionalismo” (si se me permite el uso de este neologismo), lo que lleva a algunos autores, si bien no a todos, a acomodar los argumentos para que el resultado les dé como les gusta. Una especie de “bilardismo” constitucional.
Algunos de quienes se manifiestan en contra de la posibilidad de que la Cámara de Diputados pueda insistir en esos puntos totalmente rechazados por el Senado utilizan inicialmente argumentos textualistas. El problema del uso de esos argumentos por quienes no son textualistas es que, como no comparten esa forma de interpretar los textos normativos, los aplican incorrectamente. Todo textualista parte del significado estricto de las palabras del texto cuyo significado desea conocer y una de sus principales herramientas de trabajo es el diccionario. Corresponde entonces empezar con el texto del art. 81 de la Constitución nacional:
Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.
Quienes sostienen que la Cámara de Diputados como cámara de origen no puede insistir en las partes rechazadas por el Senado enfrentan un primer obstáculo: las palabras expresas de la Constitución. El único caso previsto en la Constitución en el que la cámara de origen no puede insistir en el texto aprobado originalmente por ella y cuyo tratamiento no puede repetirse en las sesiones de ese año es el de un proyecto de ley desechado totalmente por alguna de las cámaras. La Constitución Nacional no prevé ningún otro supuesto de rechazo “total” que excluya el derecho a insistir por parte de la cámara de origen ni el art. 81 hace alusión a rechazos parciales. “Proyecto de ley” es, obviamente, la totalidad de los artículos que forman una propuesta de norma a ser considerada por ambas cámaras del Congreso. Que dentro de un proyecto existan artículos que se refieran a temas diferentes es irrelevante. Por ende, el argumento que asimila el rechazo en el tratamiento en particular de uno o más artículos de un proyecto de ley con el rechazo in totum de ese proyecto (a partir de la dudosa idea de la existencia de una “ley dentro de la ley”) es inválido en la medida en que pretende extender una consecuencia constitucional a un supuesto no previsto por el constituyente.
La Constitución no contiene ningún “principio de especificidad normativa”. Ese principio tampoco surge de una lectura sistemática del texto constitucional. En realidad, es un invento que contradice el texto constitucional expreso. El art. 75, inc. 12 prevé que el Congreso dicta los códigos civil, comercial, penal, de minería y del trabajo y seguridad social. Esa simple enumeración muestra que la supuesta especificidad normativa o unidad de materia ha sido descartada por el constituyente: las normas del trabajo y de la seguridad social, por ejemplo, están relacionadas, pero no forman una única materia. Tan es así que los conflictos judiciales que se deriven de su aplicación están sometidos a fueros diferentes.
Más aún, esa norma constitucional agrega, luego de la enumeración, que esos códigos pueden ser dictados en cuerpos unificados o separados. ¿Qué especificidad normativa hay en un código que puede legislar materias diferentes? La pregunta podría ir incluso más allá: ¿qué significa unidad de materia? El Código Civil y Comercial trata temas tan diferentes como persona, familia, sucesiones, obligaciones, contratos civiles y comerciales, derechos reales, prescripción y varios etc. ¿Cuál es allí la especificidad de materia? Las cuestiones penales a veces se dividen en penal tributario, penal económico o penal general, lo que también impide saber cuál sería la especificidad de materia supuestamente exigida por la Constitución.
No hay un criterio que indique cuál es la especificidad normativa. Algunos sostienen, por ejemplo, que el derecho procesal constitucional es una rama jurídica autónoma. Sin embargo, en la Argentina el derecho procesal constitucional no existe como disciplina autónoma y coincide exactamente con el derecho procesal, desde el momento que en todos los procesos judiciales se puede plantear la inconstitucionalidad de una norma. No hay un proceso judicial autónomo para temas constitucionales. Esto se repite en muchas otras seudodisciplinas, que invocan una autonomía de la que carecen. Exigir unidad de materia es tan impreciso como fútil.
La observación respecto de los códigos de fondo no se sortea apelando al estatus supuestamente especial que estos tienen en nuestro sistema constitucional ya que, en tanto leyes, la Constitución no prevé ningún mecanismo especial para su aprobación que se aparte de lo previsto expresamente en el Capítulo Quinto del Título Primero Sección Primera de la Constitución. La única posición especial que tienen los códigos de fondo en nuestra Constitución es que son sancionados por el Congreso, pese a lo cual no son leyes federales. En lo demás, no tienen diferencia con ninguna otra ley.
El art. 80 de la Constitución confirma que, en realidad, el principio constitucional, si es que existe, no es el de especificidad normativa sino exactamente el contrario. Esa norma permite que las partes no observadas de un proyecto desechado parcialmente por el Poder Ejecutivo sean promulgadas “si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (el subrayado me pertenece). Si la Constitución autoriza que un proyecto pueda ser promulgado parcialmente porque no se altera su unidad, es evidente que el constituyente previó la existencia de proyectos que traten temas múltiples e independientes. La técnica legislativa de un proyecto “ómnibus” podrá ser cuestionable e incluso mala e indeseable, pero es perfectamente constitucional.
Como el textualismo no favorece la posición de quienes sostienen que la Cámara de Diputados, como cámara de origen, no puede insistir en la aprobación de artículos o capítulos desechados totalmente por el Senado (siempre que el proyecto de ley no haya sido rechazado en forma total), se recurre a un “textualismo interpretativista”, con perdón del oxímoron. Se soslaya la frase del art. 81 que hace referencia al rechazo total de un proyecto de ley y se afirma que la Constitución no prevé eliminaciones parciales, sino solamente adiciones y correcciones. A eso se agrega que las eliminaciones no serían adiciones (lo cual es obvio) pero tampoco correcciones. Aquí se advierten también las dificultades que tienen los no textualistas para utilizar argumentos textualistas: no prestan debida atención al significado de las palabras.
De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española “corrección” significa “acción y efecto de corregir (enmendar)”. Corregir, por su parte, significa “enmendar lo errado”. Enmendar, a su vez, significa “arreglar, quitar defectos” (el subrayado me pertenece). En todos los casos menciono solamente las acepciones aplicables. Las palabras “corrección” y “enmienda”, utilizadas por el art. 81 de la Constitución, son sinónimos. Significan exactamente lo mismo y la Constitución las utiliza indistintamente en ese artículo. Cuando alguien elimina partes de un escrito más largo, en este caso un proyecto de ley, lo está corrigiendo, enmendando, modificando. No hay diferencia en el procedimiento entre las correcciones y las enmiendas, por el simple hecho de que son exactamente lo mismo. Esto se ve confirmado por el hecho de que el art. 81, cuando utiliza las palabras “correcciones” y “enmiendas”, lo hace en ambos casos junto con “adiciones”. Si el tratamiento en un caso fuera diferente al otro, entonces habría que admitir el absurdo de que esa norma establece dos tratamientos diferentes para las adiciones: uno cuando se hacen junto con enmiendas y el otro cuando se hacen junto con correcciones.
Las palabras de la Constitución tienen el significado corriente, salvo cuando del contexto surja claramente que se las quiso dotar de un significado técnico que difiere del sentido común de ellas. Nada de eso ocurre en este caso, en el que la palabra “corrección” no tiene ningún significado oculto o específicamente constitucional que difiera de su sentido común. De hecho, en sentido jurídico el significado es el mismo. Cuando, por ejemplo, la Enmienda Decimoprimera a la Constitución de los Estados Unidos de América eliminó de la competencia originaria de la Suprema Corte las demandas de un ciudadano de un estado contra otro estado lo que hizo fue corregir el artículo II, sección 2 de esa Constitución suprimiendo una parte. La corrigió eliminando ese supuesto. Lo mismo sucedió cuando la Enmienda Vigesimoprimera derogó la Enmienda Decimoctava. Al eliminarla, corrigió, arregló o quitó una parte del texto de la Constitución considerada como defectuosa o innecesaria.
De ninguna parte del texto constitucional surge que “corrección” signifique un cambio “puntual”, lo que por otra parte no quiere decir nada. ¿Eliminar totalmente un artículo de un proyecto mucho más extenso no es acaso un cambio puntual? ¿Cuándo una eliminación deja de ser puntual? Supongamos el caso de un proyecto aprobado en la cámara de origen que prevé en un mismo artículo que un blanqueo alcanzará a A, B, C, D y E. La cámara revisora elimina totalmente las referencias a A y a E contenidas en ese artículo. ¿Es eso un rechazo total o una corrección “puntual”? ¿Qué sucede si los casos de A, B, C, D y E no están tratados en el mismo artículo sino en artículos diferentes y la cámara revisora elimina totalmente los que hacen referencia a A y a E? ¿Acaso eso se transforma en un rechazo total que impide que la cámara de origen pueda insistir en la redacción original de esos dos artículos que incluían a A y a E según lo previsto en el art. 81 de la Constitución? ¿Recibe un tratamiento constitucional diferente si la eliminación es de un párrafo o un inciso de un artículo que si es de un artículo separado? Para que la respuesta fuera afirmativa sería necesario que existiera una norma constitucional que diferenciara esos supuestos. Esa norma no existe.
El ejemplo muestra que la pretensión de diferenciar las consecuencias de una modificación “puntual” en razón de su especificidad es absurda y no encuentra respaldo en el texto constitucional, sino en el deseo del intérprete. A diferencia de lo que se afirma, la interpretación textual de la Constitución no ofrece fisuras. Por ello es extraño que los usuales enemigos del textualismo quieran pelear esa batalla en campo ajeno.
Cuando los caminos del textualismo no los conducen al resultado querido, para esos autores ha llegado el tiempo de recurrir a los principios. Para eso, obviamente, es necesario aceptar una teoría interpretativa que sostiene que los principios siempre derrotan a las reglas. El texto constitucional (la regla) puede decir “blanco”, pero si el principio (que no está escrito en ningún lado y solo surge de la febril imaginación del intérprete) dice “negro”, entonces negro será. Por supuesto que quienes sostienen esta teoría interpretativa jamás admiten que los principios son inventados. Los encuentran escritos en algún lugar al que solamente ellos tienen acceso. Lo que no explican es cómo un principio puede surgir de una norma que dice exactamente lo contrario. Esto último se intenta soslayar vanamente con la afirmación de que el texto constitucional no es claro (aunque lo sea, como en este caso) y que, por ende, los principios son los que le brindan la claridad de la que carece.
Ya demostré anteriormente que el principio de especificidad normativa o de unidad de materia (ignoro realmente si son un mismo principio o dos diferentes) no solo no está consagrado en la Constitución, sino que esta prevé exactamente la solución contraria. Pero como los principios tienen la gran ventaja de ser inagotables, siempre puede encontrarse algún otro. En este caso también se invoca un principio del “doble conforme” o de consentimiento doble. Este implicaría que para que un proyecto de ley pueda ser sancionado, debe contar con la aprobación total de ambas cámaras. De ahí se seguiría que, en caso de que difieran, el proyecto de ley no puede ser aprobado. Aplicando ese principio al caso concreto de los proyectos de “Ley de Bases” y de “Medidas Fiscales Paliativas y Relevantes”, se afirma que como los artículos totalmente rechazados por la cámara revisora no cuentan con su consentimiento, no pueden ser sancionados. Según esa particular interpretación, autorizar la insistencia de la cámara de origen, tal como lo prevé expresamente el art. 81 de la Constitución, implicaría violar ese principio. En otras palabras, es un principio que el propio texto constitucional contradice.
Ese es el inconveniente con el que chocan quienes invocan ese principio: la Constitución, nuevamente, dice exactamente lo contrario. En efecto, si las cámaras difieren una puede imponerse a la otra dependiendo de las mayorías con las que se hubieran aprobado las modificaciones. En el ejemplo anterior del blanqueo, si la cámara de origen insiste en el texto original con igual o superior mayoría (mayoría absoluta o dos tercios de los presentes indica el art. 81), este será el sancionado. No hay aquí ningún “doble conforme”, porque la cámara revisora no está de acuerdo con que el blanqueo alcance a A y a E, pero la cámara de origen se ha impuesto. Al contrario, si la cámara de origen no alcanza igual o superior mayoría, el texto sancionado será el que redactó la cámara revisora, por más que la cámara de origen no esté de acuerdo con ello. Ese y no otro es el procedimiento que la Constitución prevé expresamente para zanjar el desacuerdo entre las dos cámaras acerca del contenido de una parte de un proyecto de ley.
Alguien podría decir que si la cámara de origen no alcanza la mayoría necesaria para imponerse, es porque la mayoría de ella coincide con el texto de la cámara revisora. Sin embargo, eso no es así. Supóngase el caso de una modificación aprobada en la cámara revisora por las dos terceras partes de sus miembros presentes. Vuelto a la cámara de origen, esta insiste en el texto original pero solamente con la mayoría absoluta de los presentes sin alcanzar los dos tercios. En ese caso, la cámara de origen ha manifestado claramente que no está de acuerdo con el texto de la cámara revisora. Sin embargo, esta se ha impuesto. No hay ningún “doble conforme”, pese a lo cual el proyecto de ley es sancionado. Adviértase que esto incluso puede darse con el caso de adiciones efectuadas por la cámara revisora, es decir, de cosas que jamás fueron tratadas en la cámara de origen al momento de aprobar el proyecto original. Sin embargo, pese a que la cámara de origen puede no aprobar esas adiciones, el proyecto se sanciona igual con ellas.
Lo mismo puede decirse de un proyecto corregido por la cámara revisora y cuyas modificaciones son rechazadas por la cámara de origen. No hay acuerdo entre las cámaras respecto del texto de alguna de las normas, pese a lo cual el proyecto se sanciona igual según el texto aprobado por la cámara de origen. Otro ejemplo de que la exigencia del pretendido “doble conforme” no es un requisito constitucional.
La cuestión puede ser ilustrada mediante otro ejemplo: supongamos que la cámara de origen aprueba un proyecto de ley que establece un determinado impuesto y fija la alícuota en 40%. La cámara revisora aprueba el proyecto en general, pero reduce drásticamente la alícuota al 2%. ¿Dónde está el “doble conforme”? En lo único en que han coincidido las cámaras es en la creación del impuesto, pero tienen un enorme disenso respecto del porcentaje de la alícuota. Si quienes invocan el principio del “doble conforme” aceptan que ese proyecto se convierta en ley pese a semejante disenso, el aludido principio debería denominarse de “doble conforme ma non troppo”. Si un principio invocado con tanta generalidad admite excepciones, deja de ser un principio general para pasar a ser una interpretación arbitraria y, en este caso, contraria a la letra expresa de la norma.
Quienes invocan este inexistente principio omiten advertir que ese “doble conforme” sí se cumple con la aprobación en general del proyecto, imprescindible para que este continúe siendo tramitado, y que la aprobación particular de cada norma no afecta esa aprobación en general. Eso está expresamente consagrado en el art. 79 de la Constitución, que establece que, luego de aprobado en general un proyecto, la cámara puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular. Aquí ni siquiera habrá una manifestación expresa de voluntad de esa cámara respecto de la aprobación en particular, sino solamente de sus comisiones. Es decir que el propio texto constitucional prevé que se convierta en ley un proyecto aprobado en general por ambas cámaras y corregido en particular por una o varias comisiones de ellas siempre que se siga el trámite del art. 81 de la Constitución. Guste o no, la Constitución otorga a la cámara de origen una ventaja en caso de desacuerdo en cuestiones particulares entre ambas cámaras. Si la cámara revisora quiere evitar el riesgo de que las partes eliminadas de un proyecto se conviertan en ley, lo que debe hacer es rechazar la totalidad de ese proyecto.
Si vamos a inventar principios, se podría incluso invocar un principio de “triple conforme”, ya que un proyecto requiere del consentimiento de las dos cámaras y del presidente para convertirse en ley. Aplicando ese “principio”, alguien podría sostener absurdamente que un proyecto vetado por el ejecutivo e insistido por las cámaras no podría convertirse en ley, pese a lo expresamente previsto en el art. 83 de la Constitución, porque faltaría el “triple conforme”. Es obvio que el requisito inicial de conformidad de tres partes no impone ningún principio y que un proyecto puede convertirse en ley pese a la ausencia de conformidad de alguno de los participantes del proceso de formación y sanción de las leyes que prevé nuestra Constitución.
Un supuesto adicional es el de que la cámara revisora no apruebe ni rechace en votación una parte del proyecto de ley aprobado por la cámara de origen y venido en revisión, sino que simplemente omita su tratamiento. Se trata de una anomalía inconstitucional: la cámara revisora no puede “recortar” un proyecto y tratar solamente las partes que le interesan y omitir la consideración de las que le resultan inaceptables. Esa falta de tratamiento equivale a un rechazo en particular de esas normas no tratadas. Admitir lo contrario implicaría autorizar a la cámara revisora a dejar normas en el limbo, privando a la cámara de origen de su derecho a considerar las correcciones para aprobarlas o rechazarlas. La cámara revisora carece de atribuciones para dejar parcialmente sin tratamiento un proyecto de ley que le remite la cámara de origen. Por ende, en esos casos, la falta de tratamiento equivale a un rechazo en particular y la cámara de origen tiene facultades para insistir en el texto original del proyecto de ley.
El análisis anterior demuestra que no hay ninguna interpretación que prohíba a la cámara de origen tratar cualquier modificación que haya hecho la cámara revisora, incluso las eliminaciones, e insistir en el proyecto original. Las eliminaciones son correcciones o enmiendas y, como tales, están sujetas al procedimiento de insistencia previsto en el art. 81 de la Constitución nacional.
El hecho de que la consecuencia no sea la querida, que la técnica legislativa sea mala, que la norma resultante pueda considerarse inadecuada, que pueda tener derivaciones inconvenientes o que el resultado sea cuestionable desde una teoría política determinada, son todas razones irrelevantes a los efectos de la interpretación constitucional. Si la norma constitucional es mala, lo que corresponde es modificarla a través del procedimiento de reforma previsto en el art. 30 de la Constitución, no reescribirla a través de una interpretación palmariamente contraria a su texto.
Ricardo Ramírez-Calvo
Profesor de derecho constitucional
Universidad de San Andrés
