La muy esperada ley de amnistía para hacer frente al independentismo en Cataluña a lo largo de una década consta de veintidós páginas y da inicio a la nueva legislatura de Pedro Sánchez (PSOE). Bajo el título “Ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña” (el documento completo puede leerse aquí) se llega al cierre de la negocios con la formación JuntsxCat, la formación más radical del independentismo catalán liderada por el prófugo de la Justicia en Waterloo, Carles Puigdemont. En realidad, el proyecto de ley consta de dieciséis artículos más dos disposiciones, aunque el lector no comienza a mojarse los pies hasta llegar a la doceava página. Esto implica que las primeras once páginas se dedican exclusivamente a esbozar “motivos” con la finalidad de conceder una amnistía que exime de delitos a todos los involucrados en actividades del independentismo catalán desde principios de 2012, pasando por la declaración unilateral de octubre de 2017, hasta llegar a noviembre de 2023. Como señala el constitucionalista Javier Tajadura (Universidad de Navarra), los autores de la ley tuvieron la ardua tarea de equilibrar motivos con el principio de legitimidad, y justificar ese motivo con la letra y el espíritu del texto constitucional del Estado Español [1].
Dado que en España no se ha redactado una ley de amnistía política desde la aprobación de la Constitución de 1978 (la conocida Ley de Amnistía de la Transición fue aprobada en octubre de 1977), el peso real del texto se encuentra en su dimensión externa; es decir, en la exposición argumentativa para fundamentar los motivos. Como sabemos, en la práctica adjudicativa es común identificar un estándar mínimo de razonabilidad, de manera que legisladores y actores políticos puedan elegir dentro de los límites establecidos en ese rango [2]. Por lo tanto, al leer el proyecto de ley surge inmediatamente la pregunta sobre la legitimidad de los motivos de la ley de amnistía: ¿cumple un estándar mínimo de razonabilidad? En mi lectura, la argumentación de motivos no logra erigir un estándar razonable en al menos tres niveles esenciales.
En primer lugar, al comienzo de la exposición de motivos leemos que el propósito de la amnistía está destinado a defender “el interés general y la necesidad de superar los conflictos políticos en la búsqueda de una mejor cohesión social y la unidad de las diversas sensibilidades políticas”. Y, sin embargo, no hay ninguna evidencia de que esta aspiración pueda realizarse, puesto que los propios políticos independentistas quienes se beneficiaran de la ley no han tardado en dejar claro que su único interés es iniciar una nueva declaración unilateral de independencia – ignorando el fallo del Tribunal Constitucional, Sentencia 124/2017, que para el independentismo across the board supone una práctica de “lawfare” – liquidando el propósito de la convivencia como motivo del proyecto de ley. Por otro lado, la ley pasa por alto que al menos la mitad de la sociedad española y catalana está en desacuerdo con la aplicación de la ley de amnistía excepcional en nombre de un “interés general”. Recayendo en la futilidad, la justificación en nombre de la preservación de la “cohesión social” se desmorona una vez que reparamos en el hecho de que la propia ley de amnistía termina fragmentando aún más la sociedad civil, ya que ultraja el principio de igualdad ante el estado de derecho. En otras palabras, para que el argumento de cohesión tenga validez como “interés general” éste debe incluir un beneficio (no sólo un costo o carga parcial) a aquellos que podrían incluso no estar de acuerdo con la aplicación excepcional de la amnistía. A pesar del reiterado lenguaje edulcorado de unidad social y pluralismo, el motivo carece de argumento para llevar a cabo dicha aspiración.
En segundo lugar, la propia constitucionalidad de la ley apenas logra desplegar un estándar nítido de razonabilidad: en primer lugar, la argumentación apela a precedentes judiciales antes que a la estructura y normas de la constitución; y a esto se le suma la apelación al derecho comparado sobre la amnistía en diversos casos recientes. Y como si esto no fuera suficiente, el argumento tiende a confundir amnistías financieras con amnistías políticas, trazando un paralelo con la Ley de Amnistía de 1977, que antecede a la constitución vigente. El problema fundamental de estos argumentos es que esquiva la estructura y la intención original de la Constitución española de 1978. Y, finalmente, cuando el texto constitucional entra en escena termina por despachar la propia fuente de autoridad normativa a cambio de aceptar las exigencias de un “momento social” tal y como leemos: “…las herramientas del estado de derecho no son ni deben ser fijas; el Estado de Derecho está al servicio de la Sociedad y no al contrario, y por ello debe tener la capacidad de adaptarse y actualizarse en cada contexto”.
Para rematar, unas líneas antes encontramos una desconcertante crítica a la defensa de la “democracia militante” desarrollada por el jurista alemán Karl Loewenstein, puesto que “los fines legales dentro de lo constitucional son plurales” [3]. Pero, ¿podría esto aplicarse también a una decisión que generaría una degradación arbitraria del estado de derecho siempre y cuando se justifique mediante el “interés general”? Sin militancia de la autoridad democrática, el “interés general” o el “bien común” son meros significantes vacíos que terminan por autovalidarse desde la exclusividad de lo que enuncian. Pero, ¿qué pasaría si en un futuro próximo fuerzas políticas ideológicamente opuestas avanzan fines particulares justificados desde el interés general y el mandato de optimización, como propone la ley de amnistía con el artículo 9 de la Constitución? En dicha situación, vemos con claridad cómo la confluencia entre doctrinas políticas y prácticas jurídicas terminan por dar paso a la moralización de la política y a la politización de la autoridad de los jueces. En contra de sus propios intereses de estabilización en el tiempo, la actual ley orgánica de amnistía fomenta la patología interna de su eventual colapso.
Finalmente, si el estándar de motivos razonables implica, en última instancia, un principio de equidad conforme al ordenamiento jurídico, entonces el argumento exclusionario de la aplicación de la ley de amnistía (“el principio de igualdad no implica la necesidad de dar una concesión universal a los efectos de la amnistía”) pierde fuerza para establecer la necesidad de un interés general, mas no los intereses de los nacionalismos regionales. Dicho de otra forma, si se pretende una finalidad de amplia aceptación social, entonces la necesidad de cumplir con un estándar de motivos razonables se vuelve inevitable. Esto es lo que pareciera faltar en la Ley de amnistía propuesta por la coalición progresista de Pedro Sánchez, que muy pronto se enfrentará al control de constitucionalidad. Al fin y al cabo, y más allá de su apelación a un precedente histórico, una ley de amnistía co-escrita con la participación de los actores políticos que se beneficiarán de la misma, abre un nuevo paso en la revolución legal al interior de los poderes constituidos del estado español. Esto puede significar, nada más y nada menos, que el colapso institucional del propio founding moment de 1978.
Gerardo Muñoz
Lehigh University
Notas
- Javier Tajadura. “Una motivación surrealista”, El Correo, Noviembre de 2023: https://www.elcorreo.com/politica/javier-tajadura-tejada-motivacion-surrealista-20231114000035-nt.html
- Adrian Vermeule. Judging Under Uncertainty An Institutional Theory of Legal Interpretation (Harvard University Press, 2006).
- Karl Loewenstein. «Militant Democracy and Fundamental Rights”, APS Review, Junio, 1937.
