Los recientes fallos de la Corte Suprema que impidieron que los gobernadores de Tucumán y San Juan se presentaran nuevamente a elecciones por cargos ejecutivos en sus respectivas provincias, han tenido muchísima repercusión en ámbitos constitucionales y políticos en general. Un conjunto de comentarios favorables y otros más críticos comparten una argumentación común, ligada a un tipo de razonamiento moral o político: lo bueno o lo malo de estos fallos según este enfoque compartido por Tirios y Troyanos, se vincula principalmente con el efecto político de las sentencias y en mucho menor medida con su fundamentación jurídica[1].
En estas líneas vamos a dejar las preferencias y los juicios prudenciales de lado, a fin de enfocar la cuestión desde un razonamiento constitucional que se apoye en la distinción entre lo que se encuentra establecido en la Constitución, por un lado, y las simpatías o preferencias políticas que cada uno pueda tener por otro. La pregunta jurídica debe ser si lo establecido en la Constitución Nacional colisiona o no con las pretensiones electorales de los gobernadores involucrados en estos casos.
Republicanos somos todos
Para iluminar las discusiones en torno de las recientes sentencias, vamos en centrarnos en el caso “Evolución Liberal y otro c/ San Juan, Provincia de s/ amparo” (en adelante “San Juan”) e indagaremos respecto del sentido de “lo republicano” en nuestra constitución y su vinculación con las instituciones provinciales. La noción de “república” o lo “republicano”, se ha transformado en un concepto constitucional fundamental, ese tipo de conceptos que de tan compartidos por la comunidad termina cobijando en su interior diferentes concepciones que orientan su efectiva realización. En otras palabras: constitucionalmente estamos todos obligados a ser republicanos, pero podemos serlo de maneras muy diferentes[2]. Para conocer cuáles son los reales alcances de lo republicano en nuestra Constitución, es relevante indagar qué decisión tomaron los constituyentes cuando en 1860 reformaron los artículos 5 y 6, e incorporaron el artículo 33.
El republicanismo constitucional y las constituciones provinciales
Como es bien sabido, la Constitución aprobada en 1853 establecía en su artículo 5 que: “Cada provincia confederada dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria gratuita. Las constituciones provinciales serán revisadas por el Congreso antes de su promulgación. Bajo estas condiciones, el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
La exigencia de la revisión tenía profundos y muy claros motivos políticos y se explica por el conflicto entre la Confederación y Buenos Aires. Esto cambió con la reforma constitucional de 1860, en la cual la Convención porteña que examinó la Constitución Nacional propuso un importante número de reformas, entre las que se incluyó la eliminación del control previo del Congreso Nacional a las Constituciones provinciales. Los debates de entonces sobre este punto son relevantes a la hora de comprender los alcances de la garantía republicana del artículo 5.
Una de las cuestiones que se plantearon en ese momento y que hoy resuena con notable actualidad es la de si la justicia en general y la Corte Suprema en particular puede actuar contra una ley o constitución provincial que viole la Constitución Nacional. La respuesta que da el convencional Vélez Sarsfield no deja dudas: “…señores, los pueblos se van a regir por sí propios; nada importa las leyes que den los cuerpos legislativos de cada Estado, ni nada importa que el congreso examine la Constitución, ni que la encuentre buena o mala. ¿Si los Estados se dan leyes contrarias a los principios fundamentales de la Constitución, también las va a examinar, va a derogarlas la Nación? Las va a derogar el Supremo Tribunal de Justicia, el Congreso no va a examinar cada ley, lo mismo la Constitución”[3] . Sin embargo, esa intervención de la Justicia en reemplazo del Congreso nacional para controlar las constituciones no es un cheque en blanco, sino que tiene dos límites muy claros.
El primero está dado por el sentido de lo republicano. Ese sentido fue para nuestros constituyentes, mayoritariamente, el que vinculó “lo republicano” con la división de poderes y la representación política, en contra de la democracia directa. Según el mismo Vélez Sarsfield: “La nación pide aquellas formas que están en la Constitución: que tenga cuerpo legislativo, que tenga poder ejecutivo; no dice que han de ser dos cámaras ni una. El sistema representativo republicano no exige que los pueblos se gobiernen por sí, sino por medio de los regentes que lo representan”[4]. De los debates sobre la reforma de los artículos 5 y 6 en 1860 no surge ninguna limitación de los mandatos provinciales o exigencias concretas de rotación en los cargos como parte del principio republicano.
El segundo límite está dado por la decisión de los constituyentes de establecer que el medio idóneo para garantir el principio republicano en una provincia debía ser la intervención federal, regulada en el artículo 6 de la Constitución Nacional, y no la jurisprudencia constitucional. En las extensas discusiones sobre la redacción final del artículo 6, la Comisión Examinadora de Buenos Aires sostuvo que, siguiendo lo establecido en la Constitución de Estados Unidos, “…se imponía el Gobierno Nacional de garantir a cada Estado una forma de gobierno republicano, no siendo a los Estados permitido observar la forma monárquica, ni a los partidos e individuos atropellar las formas republicanas”[5]. Aquí tampoco encontramos referencias a una genérica rotación en los cargos ni a específicas prohibiciones sobre las constituciones provinciales. Hubiese sido extraño que los constituyentes establecieran como obligatorio para las provincias tales arreglos institucionales con alcance general, ya que para Senadores y Diputados nacionales no se vislumbró la necesidad de limitar sus reelecciones, regulación constitucional que se mantiene inalterada desde 1853 hasta la fecha [6]. La única prohibición de reelección se estableció con respecto del Presidente de la Nación y solo se modificó en la reforma constitucional de 1994.
Desde ya que los constituyentes de aquel tiempo no consideraban irrelevante la concentración permanente del poder en las mismas manos. La suma del poder público durante el rosismo estuvo siempre presente en las discusiones del proceso constituyente patrio. Y la falta de reelección de los poderes ejecutivos establecida en la Constitución Nacional y en las constituciones provinciales de aquel tiempo se explica en parte por el consenso político en contra de las reelecciones de la mayoría de los actores político de ese tiempo. Pero el hecho de que no se permitiera la reelección presidencial en la Constitución de 1853 y que eso no se haya cambiado en la reforma de 1860, no puede llevarnos a deducir que la no reelección es una obligación republicana implícita hacia las constituciones provinciales. Simplemente, la garantía republicana del artículo 5 que establece que “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional” se vinculó las más de las veces con la real separación de los poderes, la existencia de un sistema representativo en las provincias y la vigencia de los derechos y garantías, pero no con un claro establecimiento de límites constitucionales a la reelección de gobernadores
A pesar de la fuerza que el modelo constitucional norteamericano tuvo en nuestro proceso constituyente originario, nuestros constituyentes se apartaron del diseño institucional de un Poder Ejecutivo con reelección indefinida que se encontraba en la Constitución de los Estados Unidos. Es tan claro que la mayoría de ellos era contraria al principio de reelección presidencial, como visible que decidieron no condicionar sobre ese aspecto a las constituciones provinciales.
La lógica política de ampliación de las autonomías provinciales que impregnó la reforma constitucional de 1860 nos invita a ser prudentes a la hora de justificar interpretaciones que vayan más allá de los que los constituyentes decidieron establecer. Y los largos debates en torno al alcance de lo republicano que se dieron en el contexto constituyente nos dan un indicio de que los constituyentes entendieron que la falta de reelección presidencial no resolvía todos los problemas derivados del principio y la garantía republicana.
Reelecciones indefinidas: diga 33
Existe, sin embargo, un matiz a esta afirmación. Si bien está claro que no existe con nitidez una objeción republicana a la lógica de la reelección en general, sí podemos encontrar una línea argumental fundada en antecedentes históricos, a partir de la cual se ha de deducir un límite a la reelección indefinida, particularmente de los miembros de los poderes ejecutivos.
En la reforma constitucional de 1860 se había incorporado el artículo 33, que establece que: “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”. Al explicar el alcance de esta cláusula, la Comisión Examinadora de Buenos Aires sostuvo que: “…una prolongada ocupación en los departamentos ejecutivos de poder o confianza es peligrosa a la libertad; y que por tanto, la rotación en aquellos departamentos es una de las mejores garantías de la libertad” (énfasis añadido). [7]
En la sesión de la Cámara de Diputados del 1 de agosto de 1862, José Benjamín Gorostiaga sostuvo al explicar los alcances del artículo 6 que “…entiendo por gobierno republicano aquellos cuyos poderes derivan solamente del pueblo, cuyos administradores no conservan sus empleos sino por tiempo limitado…”.[8]
La lectura conjunta y consistente sobre los alcances de lo republicano, según los debates constituyentes en torno de los artículos 5, 6 y 33 de la Constitución Nacional, podrían servir para explorar si existe un límite a las reelecciones indefinidas de presidentes, gobernadores e intendentes. Esta es una línea argumental aún inexplorada en la jurisprudencia de la Corte Suprema. [9] Sin embargo, estos antecedentes no resultan aplicables al caso de la Constitución de San Juan, ni a ninguna otra constitución provincial que establezca límites claros a las reelecciones de los Ejecutivos locales.
¿Jurisprudencia o reforma constitucional?
Llegados a este punto, parecería que no existen argumentos históricos decisivos que sustenten una interpretación constitucional que hagan evidente que la candidatura del actual gobernador de San Juan y la Constitución de esa provincia se encuentran en contradicción con el contenido republicano del artículo 5 de la Constitución Nacional. Estoy de acuerdo con muchos de los argumentos prudenciales esbozados en el fallo “San Juan” sobre los problemas que puede acarrear la falta de rotación en los cargos en los ejecutivos provinciales, pero esas especificaciones del principio republicano no se encuentran claramente establecidas en nuestra actual Constitución y, por lo tanto, debe primar la prudencia a la hora de ejercer el control de constitucionalidad sobre estas cuestiones. No todo lo que nos merece rechazo político o moral es inconstitucional.
Si hay algo positivo que destacar del fallo es que ha revitalizado el debate político y constitucional sobre los límites a las reelecciones de los poderes ejecutivos subnacionales. Lo malo es que esa revitalización se ha hecho ligada a una expansión del interpretativismo en la jurisprudencia de la Corte Suprema, y no vinculada a la construcción de una agenda de cuestiones relevantes a discutir de cara a una futura reforma constitucional.
Me queda la sensación de que la Corte ha perdido una buena oportunidad de, siguiendo el camino más modesto pero robusto señalado por el constituyente, escrutar en cada caso las posibles violaciones al principio republicano analizando el concreto funcionamiento de los poderes públicos provinciales y sus potenciales violaciones a los derechos y garantías establecidas en la Constitución Nacional. Este enfoque podría encontrar en el pensamiento de nuestros constituyentes elementos que favorecerían un control más procedimental que sustantivo por parte de la Corte.
La Corte en “San Juan” tuvo que, forzadamente y sin elementos normativos y empíricos que lo justificasen, homologar las funciones de Gobernador y de Vicegobernador, entendiendo que se configuraba una especie de reelección indefinida encubierta. Esto es, desde ya, muy cuestionable. Normativamente las funciones de ambos cargos son de una asimetría imposible de soslayar, siendo el vicegobernador una figura institucional con muy pocas atribuciones en comparación con la del gobernador.
Finalmente, el tiempo dirá si la reciente jurisprudencia de la Corte sobre reelecciones en los ejecutivos provinciales, que parece aspirar a modificar algunas dinámicas político- institucionales en varias provincias por vía de restringir la posibilidad de reelecciones en cargos ejecutivos, termina logrando su objetivo. O si por el contrario solo se producen nulas o leves mutaciones en dinámicas ya consolidadas.
Mientras tanto y a casi 30 años de nuestra última reforma constitucional, en aras de consolidar el razonamiento jurídico en términos institucionales y no morales o políticos, se vuelve imprescindible recuperar el pensamiento de nuestros constituyentes originarios. Visto desde el presente, quizás haya sido un error no haber abordado en la reforma de 1994 la cuestión de la reelección en las provincias, al tiempo que se establecía la reelección presidencial a nivel nacional. El caso de San Juan y otros que muy probablemente vendrán parecen demostrarlo.
Guillermo Jensen
Universidad del Salvador
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS:
- Sobre la naturaleza de los apoyos recibidos, particularmente del voto de Rosenkrantz, ver Adrián Lucardi “Mejor el reglamento que el VAR”, en Revista Seúl, domingo 11 de junio (https://seul.ar/unac-corte-reeleccion/)
- Exploramos más en profundidad este punto en “Una Constitución, dos repúblicas. Federalismo, liberalismo y democracia en el pensamiento constitucional de D.F. Sarmiento y J.B. Alberdi” en Revista Trabajo y Sociedad No. 33, diciembre del 2019 (http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S1514-68712019000200021&script=sci_arttext&tlng=es)
- Reforma Constitucional de 1860. Textos y documentos fundamentales, La Plata, Universidad Nacional de la Plata, 1961, p. 166.
- Reforma Constitucional de 1860… p. 165.
- Reforma Constitucional de 1860… p. 359
- Sobre este punto, ver Leandro Martínez “Reelecciones indefinidas. Los límites constitucionales de la república” (https://www.infobae.com/opinion/2023/06/09/reelecciones-indefinidas-los-limites-constitucionales-de-la-republica/)
- Reforma Constitucional de 1860… p. 394.
- Diario de sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación de 1862, Congreso de la Nación, 1863.
- Agradezco a Manuel José García Mansilla por haberme hecho notar esta línea argumental.
