Andrés Calamaro, como voz de Los Rodríguez, pedía que le dejen atravesar el viento sin documentos. La Corte Suprema, menos poética que nuestro juglar, le dice a Lix Klett, contratista de la Biblioteca Nacional, que si su relación contractual no está documentada de modo formal no hay manera de que reciba el pago por los servicios prestados. De ese modo, intenta poner un freno a las relaciones informales entre contratistas y administración («ya que me hiciste esta obra y tenés las máquinas acá, ¿porque no me completás esto otro?). Lo hace poniendo un duro paráte que funciona como un incentivo negativo para la evaluación futura de las empresas: ¿y qué pasa si esto que me piden «de onda» después nunca me lo pagan? Veamos como la Corte desarticula este modus operandi.
Lix Klett era una empresa que prestaba servicios de mantenimiento y reparación para aires acondicionados para la Biblioteca Nacional. Fue contratada de forma directa en dos períodos, a principios de los 90’s y luego, cuando la Biblioteca pasó a ser autárquica esa contratación no se renovó. Sin embargo, las partes están de acuerdo en que la relación continuó de modo verbal durante los años 1995 y 1996. Este hecho es importante, porque hubo aquí, por un lado, un cambio en el sujeto contratante (de los servicios centrales del Ministerio de Educación pasó a ser la nueva entidad autárquica) y, por otro, una aparente continuidad consentida por ambas partes en el mantenimiento del servicio anterior. Ante estos cambios, la Corte, lejos de ser contemplativa, aplica todo el peso de la ley:
«Por l0 tanto, conforme el reconocimiento expreso de las partes y la prueba producida en la causa surge que, por tratarsede acuerdos verbales, no se observaron los procedimientos sustanciales pertinentes ni se contó con la habilitación presupuestaria necesaria para atender el gasto respectivo, tal como lo exige la normativa señalada (…).
Que, conforme surge de todo lo reseñado, se encuentra fuera de discusión que no es posible hacer lugar a una acción basada en obligaciones que derivan de acuerdos verbales cuando, en razón de la normativa aplicable, los contratos administrativos con un objeto como el de las prestaciones de autos debían ser celebrados con las formalidades que establece el derecho administrativo para su confección. Por lo tanto, se desestima el primer agravio.»
Lo que dice la Corte está lejos de ser novedoso en cuanto a la doctrina utilizada. Es más, podríamos sostener que se atiene a la ortodoxia más estricta. Deja así de lado razonamientos habituales que justifican, ante la necesidad de prestación de determinados servicios, la flexibilización de los procedimientos administrativos. Es moneda corriente, en estos casos, que instituciones como el legítimo abono hagan su aparición. Fundadas en el principio de prohibición del enriquecimiento sin causa, los servicios se prestan como en este caso, con acuerdos verbales y sin previsiones presupuestarias y luego se realiza un proceso por el que el mismo se paga porque si no la Administración se beneficiaría de la actividad de la contratista. Bajo este subterfugio, entonces, lo que pasa en la práctica es que se «limpian» esos vicios en la contratación. Vos hacélo, que de algún modo te vamos a pagar…
La argumentación de la Corte en este caso debía, pues, desanudar este argumento. Para ello, hace una evaluación muy atada a las circunstancias de la causa respecto a sí se encuentran probada la realización de los servicios prestados y a sí las facturas presentadas fueron aprobadas o no por la Administración. Respecto a las primeras, la Administración no tiene registros documentales (estos empiezan en el ’97) y Lix Klett no logró probar que efectivamente los realizó (prueba difícil, tratándose de un abono por mantenimiento de aires acondicionados). Respecto de las facturas, la Corte aplica el principio del silencio negativo (aunque, extrañamente, cita para ello las normas del Código Civil y no el artículo 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo) y dice que ante la falta de expresión de voluntad de la Biblioteca Nacional había que tener a la presentación de facturas como rechazada.
Esta brevísima síntesis deja sin carne al caso, pero sirve para mostrar el camino que la Corte tomó. Cuando vamos al caso (y ello sin analizar el expediente) nos encontramos con que la realidad es mucho más gris de lo que el Tribunal refleja en esta sentencia. ¿Queremos decir con ello que la solución es incorrecta? De ninguna manera. Lo que deseamos es resaltar que la sentencia podría haber tomado otro camino y que encontraría razones valederas para hacerlo. Aquí hay una decisión fuerte de no convalidar comportamientos de la Administración que no se ajustan a derecho. Algo similar hizo recientemente respecto de Ferrocarriles Argentinos sobre los peligros de contratar ad-referendum. Como dijimos al principio, estas decisiones marcan un nuevo mapa de incentivos para la acción administrativa. Al no funcionar el sistema de responsabilidad funcionarial (que llevaría a responsabilizar al que prestó el consentimiento informal para que el servicio se preste) se opta por focalizarse en el prestador, que deberá evaluar los riesgos de sus acciones si los pagos se complican.
Un fallo valioso de la Corte Suprema que, sin mucha alharaca y bastante tarde, fija sin embargo los incentivos adecuados. Nos hubiera gustado que esta solución estuviera acompañada de una argumentación que explicite los motivos por los que se prefiere a la formalidad de la contratación (control público administrativo, previsibilidad presupuestaria, vigencia normativa, etc.) sobre el eventual perjuicio del contratista (si efectivamente hubiera prestado el servicio). Razones de este tipo nos ayudarían a conformar un sistema de interpretación de las normas administrativas que se aleje del formalismo, entendiéndolo como instrumental respecto de los valores sustanciales que protege.
Nota al pie:la Corte entiende en este caso por vía de la apelación ordinaria prevista en el art. 24, ap. 6 del Decreto Ley 1285/58 (La CS entenderá: …6°) Por apelación ordinaria de las sentencias definitivas de las cámaras nacionales de apelaciones, en los siguientes casos: a) Causas en que la Nación, directa o indirectamente, sea parte, cuando el valor disputado en último término, sin sus accesorios sea superior a doscientos millones de pesos ($ 200.000.000) –nota, son $ de 1958) . Ese monto fue actualizado por Resolución CS 1360/91, que es la norma citada en la sentencia en análisis y que aparentemente no ha sido modificada desde entonces (así dice el Infoleg, al menos). Ello hace que la Corte deba entender en casos como éste, con un monto en juego de $ 1.150.000. Ahora, pregunto, ¿es lógico que nuestro máximo Tribunal intervenga por vía ordinaria ante montos tan exiguos?
