La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIADH), al establecer en el 2006 el Control de Convencionalidad (CC) en el caso Almonacid Arellano c/ Chile, partió de una intuición correcta: la necesidad de armonizar el sistema americano de derechos humanos y los derechos internos de los Estados. Ahora bien, todos sabemos lo que hay del dicho al hecho. Para comenzar a hablar de ese trecho, analizaremos en este post la última sentencia de la CIADH en el período 2010: el caso Cabrera García y Montiel Flores c/México, fallado el 26/11/10. En ella, la Corte actualiza su doctrina del Control de Convencionalidad en un supuesto en el cual el Estado demandado (México) aduce haberlo ya realizado en el ámbito interno. Esto plantea interesantes cuestiones referentes a la naturaleza «coadyuvante o complementaria» (Preámbulo de la Conv. Am. Der. Hum.) de la actuación de la CIADH. Adicionalmente, la sentencia cuenta con el voto razonado del Juez ad-hoc mexicano, Eduardo Ferrer Mac-Gregor quien en las 30 páginas finales (de las 130 totales) desarrolla una vision complexiva del instituto del Control de Convencionalidad. Con esa ayuda nos introducimos en un tema que sabemos desde el vamos inabarcable en un post pero con el que pretendemos, al menos, sacarle alguna viruta al piso.
La CIADH caracteriza al CC «como la obligación que tienen los jueces de cada uno de los Estados Partes, de efectuar no sólo control de legalidad y de constitucionalidad en los asuntos de su competencia, sino de integrar en el sistema de sus decisiones corrientes, las normas contenidas en la Convención Americana» (cf. Quinche Ramirez). Para decirlo en criollo, el CC es como el control de constitucionalidad pero en lugar de realizar el control entre la norma discutida y la Constitución, debe hacerse tomando como norma controlante la Convención Americana de Derechos Humanos (Convención). Este CC ha ido reafirmando la CIADH en sucesivas intervenciones es obligatorio para todo el aparato del Estado, no sólo los Tribunales Constitucionales o Supremos, sino todos los jueces y debe ser ejercido de oficio. Así dice en el par. 125 de la sentencia que estamos comentando:
«cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.»
De esto modo, el CC tiene dos modalidades: el directo o en sede internacional, que es el que realiza la propia CIADH en los casos que decide, y el difuso, que es el que se encuentra en cabeza de todos los jueces de los sistemas nacionales. Como decíamos al comienzo de este post, el objetivo inicial del CC es enteramente compartible en tanto y en cuanto, intenta lograr la efectiva vigencia del Derecho Internacional de los DDHH al cual nos hallamos obligados. Se logra de ese modo una internalización de la Convención a nivel nacional (con distintas modalidades de acuerdo al status jurídico en los diversos sistemas nacionales). Todo bien por el momento, pero Uds. se preguntarán acerca de la novedad de todo esto. Pues bien, la novedad de todo el sistema de CC viene especificado en esta frase de la sentencia Almonacid Arellano: «En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana». La necesidad de incorporar en el análisis de convencionalidad la jurisprudencia de la CIADH plantea una serie de cuestiones que intentaremos ir desgranando, antes de dedicarnos al caso que nos convoca.
La primera de ellas es la relativa al fundamento normativo del instituto. De acuerdo al artículo 68, pto 1 de la Convención: «Los Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes». En un contrario sensu bastante obvio, pareciera que de la letra de la ley no se deduce un compromiso a cumplir con las decisiones de la CIADH en aquellos casos en que no fueron partes, o sea, la jurisprudencia general del tribunal. Es por esta razón que autores como Sagüés hablan de la creación del CC como una «interpretación mutativa por adición» por la que se agrega al texto de la Convención algo que no estaba allí. Las razones, explicitadas en el par. 29 del voto de Ferrer Mac-Gregor, serían las siguientes:
«Resulta evidente que la Corte IDH crea la doctrina del “control difuso de convencionalidad” advirtiendo la tendencia de la “constitucionalización” o, si se prefiere, “nacionalización” del “derecho internacional de los derechos humanos” y particularmente la aceptación de su jurisprudencia convencional como elemento “hermenéutico” y de “control” de la normatividad interna por parte de los propios tribunales internos; es decir, la Corte IDH recibió el influjo de la práctica jurisprudencial de los jueces nacionales para crear la nueva doctrina sobre el “control difuso de convencionalidad”.
O sea, sería el propio desarrollo del sistema americano de DDHH y el diálogo entre las jurisdicciones nacionales y la CIADH el que habría motivado la creación jurisprudencial. En cualquier caso, la obligatoriedad de seguir su jurisprudencia plantea también la necesidad de adecuar algunos conceptos: a) la distinción entre competencia consultiva (art. 64, pto 1 Convención) y competencia contenciosa de la CIADH tiende a difuminarse , en tanto y en cuanto una de las notas diferenciales estaba, justamente, en el alcance de sus efectos -general y particular, respectivamente-, y b) la identificación del núcleo jurisprudencial, o sea, el holding de una sentencia y la consolidación de una doctrina judicial. Por ejemplo, ¿basta una sentencia de la Corte Interamericana para fijar una interpretación sobre la Convención? La cuestión, como sabemos, es compleja ya que la interpretación en casos contenciosos es tributaria, en mayor o menor medida, de las circunstancias y contextos de ese caso. La fijación y delimitación del contenido obligatorio de la interpretación, de acuerdo a la doctrina del CC, implicaría entonces más interpretación. ¿Quién debería hacerla?
Ello nos vuelve al punto central de toda esta cuestión: la posición relativa de los actores nacionales y de la CIADH en el sistema. Como venimos viendo, el CC supone una reformulación estratégica y parece plantear un nuevo modelo de relaciones entre las instituciones nacionales e internacionales. El CC difuso se asemeja al control de constitucionalidad vigente en nuestro país, con la CIADH en el lugar de nuestra Corte Suprema. En este sentido (y esto habría que argumentarlo mucho más, pero brevitatis causa simplemente exponemos la idea), la CIADH empezaría a conformarse más al modo de un tribunal supranacional que a uno internacional. Así lo dice expresamente el voto razonado del Juez ad-hoc Figueiredo Caldas en la causa Gomes Lund c/Brasil, del 24/11/10: «Para todos los Estados del continente americano que libremente la adoptaron, la Convención equivale a una Constitución Supranacional atinente a los Derechos Humanos» (par. 5). Esto tiene muchísimas implicancias respecto del diseño institucional y del juego de poderes intervenientes pero, con vuestro permiso, dejamos su desarrollo para otra ocasión (link con el casillero de tareas pendientes).
En este sentido, además de las necesarias interpretaciones normativas y corrimientos conceptuales que el CC supone, hay una cuestión que se juega en la práctica del sistema y que tiene que ver con los límites concretos que el CC asume. O sea, lo que en algunos derechos internos se conoce como «deferencia» o en la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos como «margen de apreciación nacional» y que remite a cómo se ejerce ese control: con rienda corta o rienda suelta. El punto va al centro de la cuestión y hace al principio de subsidiariedad que subyace como estructura a todo el sistema internacional de Derechos Humanos (vid. en este sentido, Carozza) y que se encuentra consagrado en el Preámbulo de la Convención al hablar de la naturaleza «coadyuvante o complementaria» que el sistema de protección convencional tiene respecto de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos. El hacer el CC difuso es un movimiento en ese sentido descentralizador y respetuoso del pluralismo nacional. Sin embargo, y he aquí la paradoja, el modo en que la CIADH revisa la aplicación del CC por las jurisdicciones nacionales pareciera desmentir esa dirección inicial.
En el caso Cabrera García y Montiel Flores c/México se plantea el primer supuesto en que un Estado sometido a la jurisdicción de la Corte declara haber ejercido ese CC por medio de las autoridades judiciales intervinientes. El caso se refiere a la detención y posterior tortura por parte de fuerzas militares de los presentantes. Esencialmente, y más allá de las complejidades fácticas, lo que se discute es el tiempo pasado entre la detención por parte de las fuerzas militares y la puesta a disposición de la autoridad judicial, la existencia de tortura durante ese período y, en general, el papel asignado por la legislación mexicana a la participación militar en ese tipo de procedimientos. La sentencia desarrolla esos temas con sumo detalle. Se ve obligado a ello porque no hay aquí un desconocimiento de las normas convencionales por parte del Estado mexicano, sino una revisión por parte de la CIADH de cómo ese Estado las interpretó y aplicó. Ello supone una flexibilización en el uso del principio de cuarta instancia, ya que la CIADH debe revisar cuestiones de hecho y de derecho ya decididas por los jueces mexicanos y contraponer su interpretación a la de ellos. Las alegaciones de Mexico respecto a la excepción de 4ta instancia están en los par. 12 a 15 y las consideraciones de la Corte, rechazándola están en los par. 16 a 22. Su lectura muestra la tenue línea que separa lo subsidiario de la revisión plena y cómo su determinación se juega más en la práctica decisoria que en la teoría, y en este caso la Corte no demuestra mayor deferencia hacia la actividad de los tribunales nacionales. Realiza una revisión plena y no aplica, como lo sugiere Sagüés en el artículo antes referido, una presunción de «interpretación conforme» por parte de aquéllos (en principio, habría que presumir una acción del Estado ajustada a las normas convencionales).
La cuestión es muy compleja y la extensión y argumentación de la sentencia así lo corrobora. También lo es el desarrollo mismo de la teoría del CC, al que aquí hemos querido introducirnos problematizando algunas cuestiones. El voto de Ferrer Mac-Gregor es expresivo de las mutaciones a que está siendo sometido el sistema y tiene la gran virtud de intentar responder a algunos de los planteos teóricos y prácticos que el CC difuso supone. Sin embargo, su exposición sistematiza jurídicamente, modeliza -podríamos decir-, una institución que se juega en los límites. Que debe existir una instancia de armonización en la aplicación de las normas convencionales de DDHH, en nuestra opinión, está claro. Cuál es el mejor modo de hacerlo, en cambio, está sujeto a discusión. Ello sugiere, como sostiene el voto del juez mexicano y autores como Víctor Bazán, la necesidad de un diálogo interjurisdiccional el que permita ir armonizando interpretaciones y aplicaciones. Hasta el momento, sin embargo, el camino seguido por la CIADH ha sido más el de la imposición y el control estricto que el del diálogo (las referencias a los tribunales nacionales parecen limitarse, en las sentencias del CIADH, a cuando a aquéllas aceptan sin cortapisas sus dictados previos). La reestructuración del sistema de justicia interamericano es un proceso que recién comienza y es bueno sumar voces a la discusión. Aunque la nuestra todavía esté temblorosa y sin excesivas certidumbres, también quisimos ponerla al servicio de un debate que los invitamos a protagonizar.
