El estudio de la relación entre Tribunales de Justicia y Política (Courts & Politics) viene siendo un tema de creciente relevancia en el área latinoamericana, y la literatura comparada ha comenzado a sacarle punta al lápiz para tratarlo. En ese camino, van surgiendo enfoques teóricos novedosos, que tratan de dar cuenta de las determinantes que guían el involucramiento de los jueces en la escena política. El tema no es nuevo, pero sí lo son la cantidad de estudios empíricos que se van generando y la necesidad de explorar nuevas vías de acercamiento. Buscando conocer un poco más acerca de nuestros vecinos latinoamericanos y aprovechando para llevar agua a nuestro propio molino conceptual, nos concentraremos ahora en un trabajo reciente de Diana Kapiszewski sobre el Tribunal Supremo de Brasil («How Courts Work: Institutions, Culture and the Brazilian Supremo Tribunal Federal«, capítulo de Cultures of Legality. Judicialization and Political Activism in Latin American, 2010).
Aclaremos que la autora está lejos de ser una desconocida para nosotros y nosotros para ella, ya que ha publicado un excelente artículo sobre nuestra Corte Suprema. La mención no es meramente anecdótica, ya que en su estudio sobre el Tribunal Federal brasilero Kapiszewski aprovecha para brindar pequeñas pinceladas comparativas con nuestra realidad (que alientan el análisis). Por otra parte, su estudio combina, en dosis muy equilibradas, la empiria del caso de estudio individual con la ambición teórica. Su planteo parte de reconocer tres grandes enfoques sobre las relaciones Tribunales-política: el estratégico, el institucional y el cultural. El primero sugiere que las decisiones judiciales están guiadas por las oportunidades y restricciones que les fija el sistema político y nosotros hemos referenciado parte de sus enfoques aquí y aquí. La perspectiva institucional dice que su posición institucional (normas y diseño) influencian sus decisiones: un enfoque bastante caro a los constitucionalistas, que infiere comportamientos a partir de la posición del tribunal en el sistema. Su lema: el diseño importa. El tercer enfoque es el más inexplorado y se ha limitado, dice Kapiszewski a establecer como juegan las concepciones culturales sobre el rol de los jueces (formalismo-apoliticismo, por ej.) sobre sus resultados.
Ahora bien, ¿dónde se sitúa la autora? Hete aquí uno de los grandes aportes del capítulo: la combinación del enfoque institucional y el cultural. Ello sugiere, según Kapiszewski nuevas avenidas para transitar estos terrenos desconocidos y que se podrían formular a partir de una divisoria entre instituciones internas y externas, donde estas últimas (normas sobre la composición, independencia, competencia, etc.) influencian la cultura interna de los tribunales y, por consiguiente, el proceso de judicialización de cuestiones políticas. El artículo, conocedor de las complejidades del terreno (algo que exploramos aquí), es muy cauto al fijar las líneas de causalidad y por eso dice que hay muchas dinámicas que producen la cultura judicial interna, limitándose a afirmar que las instituciones externas contribuyen a esa conformación. Si bien el punto puede parecer un poco abstracto es sumamente relevante, ya que implica poner la mirada en el lado oculto de la vida del Tribunal, ir más allá de sus productos formales y ver el «making off». Unos anteojos que nos resultan extraños tanto a los abogados como a los cientistas políticos y que nos obligan a mirar cuestiones organizacionales, dinámicas grupales, construcción de identidades y muchas otras cuestiones que, nos viene a certificar este escrito, son esenciales para comprender estos procesos.
Yendo a los churrascos, entonces, Kapiszewski postula que hay dos instituciones externas que contribuyen a moldear la cultura interna: los «perfiles» de sus integrantes -relacionado con los requisitos para ser elegido- y las normas sobre composición de la Corte (número de integrantes y procesos de remoción). La primera influencia las visiones del Derecho y del rol del Tribunal por parte de los jueces, así como la noción de intercolegialidad que pueden experimentar. La segunda, por su parte, condiciona cuan seguros se sienten los Ministros en sus puestos y cual es el grado de institucionalización de la Corte. En el caso de Brasil (como en el nuestro) hay pocas reglas formales. Pero (a diferencia del nuestro) hay varias regularidades no escritas: los Presidentes buscan una representación regional balanceada y, en general, la composición incluye un miembro que haya servido en la Suprema Corte del Estado de San Pablo. Esa pluralidad se ha extendido en el último período a otras dimensiones: Cardoso nombró en 2000 a la primera jueza y Lula al primer afro-brasilero en 2003. Los 11 jueces son elegidos de por vida, pero deben retirarse a los 70. No ha habido «impeachments» (al menos con la vigencia de esta Constitución) y el número de integrantes está fijado en la norma fundamental.
La competencia del Tribunal es amplísima, incluyendo jurisdicción originaria y vías de acceso tanto ordinarias como extraordinarias. Combina poderes de revisión constitucional con efectos inter-partes y también con carácter abstracto. Hasta el 2004 carecía por completo del poder de controlar su número de casos (docket): debía resolver todos los que le llegaban. Si bien eso se ha modificado parcialmente, la cantidad de casos que le llegan es sideral (y de allí el título de nuestro post, chanzas aparte): entre enero de 2000 y noviembre de 2009 recibió más de un millón de casos. ¿Cómo los resuelve? se preguntarán ustedes. Pues bien, la mayor parte de ellos son resueltos por un solo juez, especialmente cuando son aplicación de doctrinas consolidades del Tribunal. Somos conscientes de que la descripción que estamos haciendo merecería mucho mayor desarrollo, pero estos datos nos sirven al menos para caracterizar las características principales (cualitativas y cuantitativas del Tribunal).
Hasta aquí, podríamos decir, las diferencias con la Corte Suprema argentina son más de grado que de naturaleza. Una Corte sobrecargada, con normas externas que más o menos protegen su independencia. Sin embargo, nos dice Kapiszewski, el grado de institucionalización del Supremo Tribunal es mucho mayor que el de la Corte argentina. ¿Qué entiende por institucionalización? La diferencia entre la suma de individualidades que la componen y el sentido de pertenencia a una institución que las supera. En Argentina, dice la autora, la Corte son los ministros que la componen. En Brasil, no. Hay una cultura interna que todos sus integrantes comparten y respetan y hace que el Tribunal Supremo sea más grande que sus integrantes circunstanciales. Ello no implica, por supuesto, que estén de acuerdo ni en los casos particulares ni en su concepción del rol que el Tribunal debe ejercer en el sistema político. Pero las diferencias se dan en un marco de colegialidad y trabajo conjunto, favorecido por ciertas prácticas organizativas.
Veamos, por ejemplo, como se deciden los casos trascendentes (que requieren la firma de todos los integrantes del Tribunal):
«Cada caso que llega a la Corte es asignado por sorteo de computadora a un Ministro, que se convierte en el Ministro principal para ese caso (…) Ese Ministro (y sus ayudantes) analizan el caso y escriben un sumario y proyecto de voto. El Ministro avisa al Presidente del Tribunal que el caso está listo para ir al plenario. El Presidente del STF fija la agenda, eligiendo que casos se escucharan y en qué orden lo harán. El proceso de decisión comienza con la presentación oral del Ministro redactor. Después, los otros Ministros exponen sus opiniones y se produce un verdadero debate. Después de las deliberaciones, cada Ministro vota oralmente en orden inverso de permanencia: el Ministro que se ha sentado por menos tiempo en el Tribunal vota primero y el más antiguo vota al final. El Presidente del STF interpreta entonces la dirección de cada voto y anuncia la decisión del caso. Si el mismo fue decidido en la dirección que el Ministro redactor propuso, éste escribe la opinión final; si no, se elige otro Ministro para esa tarea. La transcripción del voto de cada Ministro se transforma en su voto formal (incluido en la decisión final escrita); las decisiones más importantes de la Corte ofrecen a menudo largas concurrencias y disidencias» (pag. 66)
Este modo de funcionamiento interno, sumado a la noción de cuerpo que comparten los jueces, contribuye a una mayor colegialidad que la que pareciera tener nuestro Tribunal, a través de la organización de sus sistemas de resolución de casos. Todo ello conduce a la autora al análisis de un cuerpo de 55 casos en los cuales ahonda en el tema de la díada judicialización-politización de decisiones y cómo algunas de las variables analizadas explicaría mejor o peor esa dinámica. Pero creemos que el aporte real del capítulo está en el análisis de la cultura interna del tribunal, aspecto que destaca como una línea de investigación futura importante. Coincidimos con enfásis, aunque el camino se presenta díficil, sobre todo por las limitaciones que procesos internos poco transparentes como los de nuestra Corte Suprema generan. Pero eso es un camino a recorrer y no nos amilanemos de entrada.
Hablando del camino recorrido, hay algunas puntos para destacar y que un análisis comparativo más detallado hubiera clarificado más. Si nos referimos al clásico Brasil-Argentina, es verdad que hay diferencias en las normas externas (explícitas e implícitas) que regulan la actividad de las dos instituciones, pero también es cierto que ellas no parecen ser esenciales al menos en el terreno formal. Una cuestión no desarrollada sería ver cómo son esas diferencias en el terreno informal, por ejemplo, como la dinámica política argentina podría contribuir a un cierto sentimiento de inseguridad por parte de los Ministros de la Corte. O quizás no sea específicamente esa dinámica, sino la propia concepción de los Ministros la que los hace asumir una visión más estratégica que institucionalista y contribuyen a que jueguen más el juego político que el que indicarían las normas que regulan juego de la Corte. Hipótesis aventuradas, quizás, pero que marcan un terreno para un análisis más fino de las instituciones externas y la relación con la cultura interna. Porque la pregunta que nos queda, al final de cuentas, es ¿qué es lo que determina una cultura interna tan distinta en uno y otro tribunal?
Kapiszewski deja al pasar algunas pistas. Una puede estar en el propio perfil de los Ministros. Once de los veintiún miembros del STF desde 1985 han sido miembros relevantes del Poder Judicial y esa formación puede influir en los estándares de socialización y en el manejo de esquemas de trabajo compartidos. Otro punto estaría dado por la propia imagen del STF, una institución a la que los Ministros acceden, aceptando su preeminencia y viendo ésta como un activo, no como un peso muerto. Habría mucho que discutir sobre la relación que ha existido entre estas variables en nuestro proceso argentino: falta de un perfil definido de Ministro, construcción desde la individualidad y debilidad institucional. Pero sería pedirle demasiado a este post.
