Quaestiones

Tres Desafíos del Federalismo Actual

El otro día asistí a un muy interesante seminario sobre federalismo en la Facultad de Derecho de la UBA, auspiciado por el Instituto Laico de Estudios Contemporáneos y la Asociación Civil de Estudios Constitucionales. En dicho seminario, cuatro representantes de lo que a esta altura ya podríamos llamar la nueva generación intermedia de la teoría y el derecho constitucional argentino presentaron sendos trabajos sobre la temática del seminario. Se trató de Florencia Saulino (UdeSA), Cristián Fatauros (UNC/CONICET), María Lorenza González Tocci (UBA) y Damián Azrak (UBA/UP).

Quisiera compartir con ustedes algunas conclusiones provisorias a las que llegué a partir de las excelentes exposiciones que escuché. Dos aclaraciones. Primero: las conclusiones reflejan mi opinión y de ningún debe entenderse que ellas comprometen ni a los expositores ni a las entidades que auspiciaron el evento. Segundo, lo que diré a continuación no es un ejercicio de interpretación constitucional, sino de diseño institucional. Puede tener implicancias para la interpretación de la Constitución, pero ese no es mi principal foco de atención ahora.

Los “desafíos actuales” del federalismo que emergieron del seminario responden a un problema más básico: la retirada del estado nacional. Esa retirada se plasma en, al menos, tres discursos sobre la relación estado-provincias. En primer lugar, una cierta forma de entender la toma de decisiones: ella requeriría “concertación”, es decir, acuerdos entre la Nación y las provincias, sin los cuales el estado nacional no podría tomar decisiones. Un ejemplo posible de este discurso es el criterio subyacente a la medida cautelar ordenada por la Corte Suprema en la causa “Entre Ríos c/ Estado Nacional (01/10/2019). Por supuesto, es también el criterio que surge del inciso 2° del artículo 75 de la Constitución en materia de coparticipación federal.

Segundo: una idea de que la coordinación entre Nación y provincias requiere ya no tanto de una distinción entre materias propias del gobierno federal y aquellas sobre las que las provincias se reservan competencia, sino de una convergencia regulatoria en la cual la Nación dicta “leyes de presupuestos mínimos” que serán complementadas por las provincias. Estas leyes operan, en los hechos, de manera análoga a las leyes de derecho común, es decir, que serán aplicadas por la jurisdicción provincial, y la revisión de la justicia federal quedará, en última instancia, en manos de la Corte Suprema. Este parece ser el criterio adoptado en el artículo 41 de la Constitución Nacional en materia ambiental o en el inciso 17 del artículo 75, también de la Constitución, respecto de los derechos de los pueblos originarios.

 Finalmente, en materia de derechos constitucionales, se afirma la existencia de un “margen de apreciación provincial” que conduciría a que la Corte Suprema muestre un alto grado de deferencia a las regulaciones provinciales al ejercicio de los derechos constitucionales. Un ejemplo de este tipo de discurso puede verse en los considerandos 17 y 18 de la disidencia parcial del juez Horacio Rosatti en la causa “Castillo c/ Provincia de Salta” (12/12/2017).

Pintado en su peor luz, el escenario sería el siguiente: i) Retirada decisoria de la Nación: el gobierno federal pierde su carácter de locus decisorio, y pasa a ser un foro de negociación con altísimos costos de transacción, porque todos los actores pueden vetar la decisión. ii) Retirada regulatoria de la Nación: el gobierno federal ya no es un regulador de pleno derecho, sino que se limita a establecer “pisos”, perdiendo también la facultad de supervisar su cumplimiento a través de la justicia federal. iii) Retirada de la Nación en su rol de garante de los derechos: mediante el “margen de apreciación provincial”, se devalúa el rol de la Corte como “tribunal de las garantías constitucionales” e “intérprete final de la Constitución”, y así el estado nacional dejaría de ser el encargado de supervisar que las provincias respeten los derechos establecidos en la Constitución.

Nuevamente, dos aclaraciones. La primera: no estoy describiendo cómo funciona nuestro federalismo, sino que quiero dar cuenta de tres discursos que, combinados y de ser llevados a la práctica, conducirían a esa retirada total del estado nacional. Uno tiene la sensación de que, en algunos temas, estos discursos ya están siendo implementados. Segundo: es posible que nuestra Constitución efectivamente haya adoptado algunos de estos discursos para regular ciertos temas (p. ej.: coparticipación, medio ambiente). Pero no me resulta para nada claro que ellos resulten constitucionalmente exigibles en general y sin restricciones.

Mi preocupación es que si estos discursos prevalecen, tendremos un gobierno federal inútil y superfluo. Lo que debemos preguntarnos, entonces, es si los problemas que tiene que afrontar la Argentina requieren de una forma de estado más próxima a una confederación, en la que las subunidades siguen siendo soberanas y, por ello, pueden reclamar un “margen de apreciación” para interpretar normas nacionales o que las normas nacionales sólo puedan regular sobre “mínimos”, o que las normas nacionales sólo son válidas si son aceptadas por todas las subunidades. O si, en cambio, necesitamos una federación, en la cual la soberanía reside en un gobierno federal que puede tomar decisiones por sí mismo (con participación provincial a través de un senado), que tiene poderes para crear regulaciones completas y aplicarlas mediante su propio poder judicial y en el que las provincias tienen autonomía, la que se ejerce dentro de un conjunto de regulaciones constitucionales dotadas de supremacía normativa, que incluyen a los derechos, y cuya interpretación no está en manos de las propias provincias. (Descarto la opción de un gobierno unitario únicamente porque, me parece, no figura entre las propuestas reales que tenemos en la actualidad).

Una vez que tengamos una respuesta para el tipo de estado que mejor cuadre a las necesidades de la hora, estaremos en condiciones de concebir un diseño de políticas públicas nacionales con un espíritu federal. Incluso, esa preocupación podría guiar la interpretación constitucional y también, por qué no, una eventual reforma de la Constitución. 

Pedro A. Caminos

Universidad de Buenos Aires

    

2 Respuestas para “Tres Desafíos del Federalismo Actual”

  1. Muy bueno PAC. Comparto bastante, creo que se suelen extrapolar soluciones específicas a un ámbito al cual no pertenecen; a ello se le podría sumar una hipertrofia de la idea de “federalismo de concertación” (tan vieja como el federalismo y que muestra múltiples ejemplos en nuestro país en el siglo XIX) la cual, sin ser más que una característica que puede pregonarse de ciertas acciones más que de nuestro federalismo (donde conviven conflictos y acuerdos), rápidamente se convierte en un federalismo de consentimiento o nada.

    De todos modos, y solo para molestar, me pregunto si acaso no sería necesario definir primero cuáles son esas “necesidades de la hora”, porque solo después podríamos saber si conviene un Estado Unitario, una confederación o lo que sea.

    El Estado Unitario lo limitaría de entrada, porque es, claramente, el más eficiente y el que más rápidamente permitiría implementar las decisiones de quienes ejercen el poder. Y como uno es desconfiado…

    Abrazo

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