Quaestiones

La culpa no es del federalismo

El rechazo de la Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo generó discusiones sobre el rol del Senado. En particular, algunos sectores cuestionaron que la decisión de los representantes del pueblo fuera rechazada por un órgano que no representaba a los ciudadanos sino a las Provincias; un órgano en el cual aquellos estados menos poblados (muchos de ellos conservadores) se encuentran sistemáticamente sobre-representados.

Para qué negar lo innegable: el Senado no representa ni busca representar a la población. Su objetivo es, por el contrario, garantizar los intereses de las provincias (en especial las pequeñas) frente a las decisiones del gobierno central que pudieran afectarlas. Lo central en el Senado no es la voluntad de los argentinos como un todo, sino la de cada una de las comunidades provinciales, puestas en pie de igualdad. Entendido de esta manera, parece al menos contraintuitivo que un órgano de estas características decida la suerte de la Ley de Interrupción Voluntaria del embarazo. ¿Por qué las provincias pueden bloquear el reconocimiento de lo que los representantes del pueblo pocas semanas antes habían considerado un derecho? ¿Por qué aceptar un sistema en el que las provincias tienen más peso que los ciudadanos? Así presentada la discusión sería incluso posible sostener que la culpa de que la Ley no haya sido aprobada es del federalismo.

 Sin embargo, si nos detenemos un momento a considerar la cuestión, es posible llegar a la conclusión contraria. La culpa no es del federalismo, sino más bien de la decisión más unitaria que adoptaron nuestros constituyentes: la de centralizar el dictado de la legislación de fondo. En efecto, a diferencia de la mayoría de los países federales, nuestra legislación civil, comercial, penal, laboral, y minera es establecida por el Congreso Nacional. Esta centralización fue justificada argumentando la conveniencia de unificar la legislación, simplificar el tráfico comercial y aprovechar las economías de escalas que estos códigos unificados seguramente generarían.

Por la conveniencia de tener códigos iguales en todas las provincias que componen la federación, anulamos la capacidad de cada una de ellas de decidir sobre la legislación que mejor representa las particularidades de sus regiones y las preferencias de sus ciudadanos. Así, en pos de simplificar el tráfico dejamos de lado una de las principales ventajas del federalismo: permitir que comunidades diversas convivan en un mismo país sin dejar de lado sus particularidades.

Es entonces este acto de centralización lo que lleva a que, necesariamente, haya que reconocérseles a las provincias la posibilidad de votar, o si se quiere vetar, la legislación penal nacional. En un país federal típico la Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo no se hubiera debatido en el Congreso Nacional sino en las legislaturas provinciales. Esta alternativa hubiera permitido que cada provincia adoptara la posición que mejor refleje los intereses de sus ciudadanos y hubiera evitado que las posiciones conservadoras de algunas provincias vetaran una decisión que contaba con el apoyo de la mayoría de los ciudadanos. La Ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo no fue rechazada por culpa del federalismo, sino porque nuestra constitución no es lo suficientemente federal.

Florencia Saulino

Profesora de Derecho. Universidad de San Andrés.

    

7 Respuestas para “La culpa no es del federalismo”

  1. Esconder el problema en el federalismo omite la cuestión central ; el autoritarismo.
    Políticos y ciudadanos autoritarios que se creen con derecho a decidir sobre una cuestión personalísima sobre la que solo debería decidir por si y para sí cada mujer embarazada.

  2. Patricio Mendez Montenegro Responder

    Si nos preciamos de vivir en una democracia de iguales creo que hay buenas razones para llegar a la conclusión contraria de la autora. El Senado es una de las instituciones contramayoritarias por excelencia, sea por sus requisitos de ingreso elitistas, sus mandatos largos, su sesgo conservador o su composición abiertamente desigualitaria.
    En este ultimo punto es en donde me quiero detener: El sistema bicameral le da un poder de veto excesivo a una minoría determinada. Bajo las reglas de juego actuales es perfectamente posible que el 13,5% de la población pueda vetar una decisión mayoritaria. Este arreglo institucional es claramente tributario del mantenimiento del status quo conservador y regresivo que vive nuestro país.
    El modelo que propone la autora es algo similar a lo que sucede en nuestro país con los protocolos de acceso a la Interrupción Legal del embarazo. Cada jurisdicción eligió, de acuerdo a su idiosincrasia y margen de apreciación provincial, si reglamentar un protocolo en linea con lo sugerido por la Corte, si implementar un protocolo mas restrictivo o si directamente negar el acceso al ILE. Esto resultó en que 9 provincias tengan protocolos acordes, 7 tengan protocolos restrictivos y 8 no tengan ningún acceso al aborto legal.
    Así dicho no parece tan grave, pero si consideramos que los derechos de las mujeres termina dependiendo de un hecho moralmente arbitrario como la provincia de nacimiento o de residencia, diría que cualquier persona comprometida con la protección igualitaria de los derechos debería desconfiar del modelo propuesto por la autora.
    Tal vez hay que repensar las ideas de autonomía como escudo para violar derechos, del bicameralismo simétrico como forma de tomar decisiones democráticas y del federalismo como mejor sistema para proteger los derechos fundamentales

    • Florencia Saulino Responder

      Gracias por tu comentario.

      Las autonomías provinciales están claramente limitadas por el respeto a la Constitución y a los derechos por ella reconocidos. Si uno sostiene (como creo entender que sostenes) que hay un derecho constitucional al aborto a requerimiento, la negativa del Senado podría ser suplida por el reconocimiento expreso de ese derecho por la Corte Suprema (como ocurrió en los Estados Unidos, donde los Estados tienen competencia en materia de legislación penal).

      El problema que señalás respecto de la implementación del protocolo de aborto no punible es consecuencia no del federalismo sino de la estructura del fallo FAL (en mi opinión, la Corte no fue lo suficientemente clara en sostener que las excepciones del código penal eran de fuente constitucional).

      Mi punto era en verdad mucho más pequeño: el federalismo bien entendido, más allá de sus muchos problemas, es un laboratorio que permite la experimentación con distintas políticas públicas y la satisfacción de preferencias de los ciudadanos.

      Si nuestra Constitución hubiera optado por un modelo de distribución de competencias más parecido al de Estados Unidos (o Australia) donde los Estados locales dictan los códigos de fondo; en muchas provincias (las que, como bien decís, alojan a la gran mayoría de la población) el aborto a requerimiento sería legal. Esta situación puede ser sub-optima, pero en mi opinión sigue siendo mejor que la situación actual.

      Si ves lo que pasó en Estados Unidos con el matrimonio igualitario, el sucesivo reconocimiento del derecho en los estados locales podría generar tracción para un fallo de la Corte Suprema que lo reconozca expresamente como un derecho constitucional.

      Insisto, quizás no es el mejor de los mundos, pero es uno mejor que el que tenemos ahora, al menos hasta que la Corte se pronuncie (si es que lo hace).

      • Patricio Mendez Montenegro Responder

        Gracias por tu respuesta
        Creo que hay una contradicción en tu argumento respecto de la relación los contenidos de la CN y autonomía provincial. Por un lado decís en el primer párrafo que la autonomía llega hasta el límite de los derechos constitucionales. Si no me equivoco, ahí aceptarías la idea de una autonomía reducida. Pero después, cuando imaginas un mundo constitucional posible (y deseable, según tu parecer) planteas una noción mucho más robusta de autonomía, donde las personas puedan tener derecho o no al aborto según la localidad donde viven. Creo que si la idea de autonomía tiene alguna gracia es justamente que en ciertas materias, el Estado Provincial puede desoír la pretensión de la comunidad política nacional. Y eso es lo que me asusta de esa idea. Más aún cuando los estudios empíricos sobre la calidad democrática de las provincias demuestran que más de la mitad viven en sistemas políticos extraordinariamente mas contramayoritarios y autoritarios que el sistema institucional nacional.
        Me parece que es pecar de ingenuo decir que la razón por la cual no hay protocolos o hay protocolos deficientes es por un error del Fallo FAL. A mi humilde entender, el fallo es bastante claro cuando dice que a la luz de los principios constitucionales y convencionales que rigen en nuestro país la única interpretación posible del artículo 86 es el que establece la corte. Esto debería haber sentado uniformidad en la interpretación del Código penal en todo el país.Sin embargo, la estructura federal imposibilitó la homogeneidad de esa lectura constitucional y permitió las heterogeneidades que mencione anteriormente.
        El mundo posible que vos planteas (provincias a favor con aborto y provincias que no lo están sin aborto) obviamente que es mejor que nada. El argumento del laboratorio de políticas es atractivo, pero tiene que lidiar con la posibilidad (y la realidad) de serias y graves desigualdades entre ciudadanos de un mismo Estado. Creo que esa es una desigualdad que no estoy dispuesto a aceptar. Creo que seria muchisimo mejor un sistema unitario donde la decisión tomada por un órgano democrático y plural sea implementada homogéneamente en todo el país, sea cual sea esa decisión.
        Si esa posibilidad fuera inviable, diria que una constitucion comprometida con un una democracia robusta y de iguales debería reducir la simetría de nuestro bicameralismo (como sucede en Alemania) y también reducir la idea de autonomía legislativa, judicial y administrativa en pos de mayor igualdad en el goce efectivo de derechos.

  3. El Senado no es democrático en el sentido de representación popular, sino piensen que los 3 senadores de la Provincia de Buenos Aires representarían a 5 millones de personas aproximadamente y los 3 de Tierra del Fuego a 200000 (los números son claramente inexactos pero ilustrativos), pero el Senado asegura el federalismo igualitario: todas las provincias tienen igualdad de preponderancia (claramente, x los partidos políticos nacionales, ha perdido sustancia por la “obediencia partidaria”).

  4. Más allá de disentir en ciertas cuestiones, por ejemplo, en la asunción infundada de que la aprobación del proyecto de IVE “contaba con el apoyo de la mayoría de los ciudadanos”, el del artículo presenta un enfoque interesantísimo.
    Me gustaría saber, en este punto, qué opina la autora sobre “Roe v. Wade” (solo en lo que hace a los poderes no delegados), y la forma en que desconoce los poderes estaduales para legislar en materia de aborto (novena y décima enmienda), y cómo de esa forma atenta contra el federalismo, transformando a la Corte norteamericana en una supralegislatura federal.
    Vale recordar que ese desconocimiento de los poderes no delegados de las legislaturas estaduales fue el que permitió “Dred Scott” y el que hizo estallar la Guerra Civil norteamericana.

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