Una de cal, otra de arena. Policía bueno, policía malo. En uno le damos la indemnización, en el otro se la negamos. Esa pareciera ser, en una visión superficial, la estrategia que la Corte Suprema trató de seguir al dictar los fallos Ramos c/ Estado Nacional s/indemnización por despido y Sánchez c/ Auditoría General de la Nación s/despido, ambos del 6 de abril pasado, sobre el derecho a indemnización por despido del personal contratado del Estado. Sin embargo, la realidad es más compleja y no admite esta clase de maniqueísmos. La Corte tampoco lo hace y lo que parece dicotómico, termina siendo coherente pero quizás en un sentido diferente al que tuvieron los lectores de nuestros medios gráficos habituales, quienes probablemente se hayan quedado con una visión edulcorada en la que la Corte «avaló la indemnización por despido del personal contratado del Estado». Acá vamos a sostener que esa lectura es difícil de defender ni bien uno profundiza un poco en los fundamentos de la decisión . No es nuestra intención primordial derribar mitos, pero sí lo es evitar interpretaciones facilistas. La Corte tiene una lógica de actuación y como ésta se halla a veces escondida, es bueno tratar de decodificar lo que nos está diciendo. Esto es lo que intentaremos hacer a lo largo de los siguientes posts, el primero de carácter más general, el segundo más jurídico-analítico. Comencemos por el principio, entonces.
¿Cuál es la situación de fondo? La Corte Suprema se encontraba ante una decisión donde debía establecer líneas doctrinales, que van mucho más allá del caso particular que se le presentaba. En efecto, el contexto de la decisión que el Tribunal iba a tomar se inscribía en un proceso estructural del Estado Argentino que pone en discusión la normativa constitucional respecto del empleo público. Esta, como sabemos, está formada por dos principios esenciales: la estabilidad del empleado público del art. 14 bis y la condición de idoneidad para la admisibilidad en tales empleos, como garantía de la igualdad del art. 16. Contratados en el Estado existieron siempre, pero fue a partir del congelamiento de vacantes dispuesto por la Ley de Presupuesto del año 1995 (art. 11 Ley 24447) y el consiguiente establecimiento del régimen de contrataciones del Decreto 92/95, que ese fenómeno pasó de ser la excepción a ser la regla.
¿Qué significa esto? Que desde hace una década y media la regla de ingreso al Estado Argentino son las contrataciones temporales, supuestamente para cubrir necesidades no permanentes de la Administración Pública, y la excepción, los llamados a concurso para cubrir cargos de planta permanente. Una de las caras de la moneda es que los contratados tienen un régimen temporal, sin derecho a la estabilidad ni a la indemnización por despido. La otra cara es que la Administración nutre sus filas de colaboradores a través de procesos no públicos, sin que muchos ciudadanos capacitados para servir puedan acceder a competir por los puestos y en los que, por lo tanto, la idoneidad queda a criterio exclusivo del funcionario de turno (con el piso que da la normativa aplicable, pero sin la competencia que podría hacer aparecer a uno más idóneo para el cargo). Esta situación, además del ficticio congelamiento de vacantes que las Leyes de Presupuestos siguen renovando, hace que también los nombramientos en puestos de dirección se hagan sin concurso, con carácter transitorio (por 180 días, que siempre se prorrogan, a veces indefinidamente) y, muchas veces, sin cumplir los requisitos mínimos que establecen las normas que regulan la cuestión.
Resumiendo: la Corte se encontraba ante un desafío de enorme magnitud institucional, ya que debía fijar una posición no sólo respecto de la situación de Sánchez y Ramos, sino, más en general, sobre la política de empleo que el Estado Argentino viene desarrollando -con modulaciones- desde hace más de quince años. Entendemos que el Tribunal fue consciente de esta situación y por ello preparó esta decisión, escuchando a las partes involucradas en una de las cuatro audiencias públicas del año 2009 (caso Sánchez c/AGN, Audiencia Pública del 1/04/2009) y tomándose su tiempo para elaborar una respuesta jurídica.Frente a este panorama, debemos decir que la decisión de la mayoría en Ramos y Sánchez le hace pocas cosquillas a esta política de empleo, más bien digamos que da vía libre para el mantenimiento del status quo. Si en Badaro I y II la CSJN se le había animado al sistema de movilidad jubilatoria a partir de un caso particular, acá mete violín en bolsa y adopta un minimalismo decisional que pretende atarse a los hechos concretos del caso y no ir más allá.
Desde este lugar, la mayoría decide por la indemnización en Ramos -porque la norma habilitante de la contratación preveía expresamente un plazo máximo de 5 años y la relación se extendió por 21- y no lo hace en Sánchez -donde esa limitación no existía-. En el resto, como veremos en el próximo post, adopta un criterio formalista respecto a las funciones que cumplen los contratados, dando por buenas las explicaciones de la Administración (muy buena desarticulación de este argumento en el voto en disidencia de Sánchez) y reafirmando su jurisprudencia de que el paso del tiempo no permite cambiar la naturaleza de la relación (de transitorio no se puede pasar a permanente). Así, la regla que la Corte establece es su doctrina tradicional, por el simple motivo de que la mayoría de los contratos vigentes en el Estado Nacional no tienen un plazo máximo de vigencia. Ergo, si no está ese elemento determinante fijado en Ramos, vale Sánchez. Acá no hay policía bueno que valga y el accionar del Estado, cuestionado cuando infringe una norma específica, no es discutido cuando arma (o hereda y sigue alimentando) toda una política pública contraria a la arquitectura constitucional.
¿Cómo maneja la Corte, ante la opinión pública, esta situación? Haciendo lo mismo que hizo con Bussi y Mazzeo, cuando dió a conocer el mismo día el fallo que le daba la razón a Bussi (y a Patti, en el horizonte cercano) respecto de la validez de su título de diputado y también decretaba la nulidad de los indultos concedidos por Menem. Una de cal y otra de arena. Es más, si fuéramos mal pensados, diríamos que la Corte demoró Sánchez hasta que no tuvo a Ramos para compensar -la Audiencia Pública del caso Sánchez fue en abril del 2009 mientras que el dictamen de la Procuración en Ramos es recién de mediados de octubre del año pasado-. En cualquier caso, la operación le salió de maravillas ya que la avidez periodística por obtener una noticia impactante hizo que estas sentencias fueran leídas, no como lo que son en realidad, sino como un espaldarazo de la Corte a los derechos del personal contratado del Estado.
Ello plantea innumerables dudas sobre la cobertura que el periodismo le da a lo que la Corte produce y la falta de un análisis más pormenorizado y especializado por parte de los cronistas judiciales (Ver interesante apostilla de Saber Leyes, acá). De todos modos, justo es decirlo, no todas las coberturas son iguales. El diario argentino de mayor tirada, Clarín, no hace ninguna mención al caso Sánchez y de modo triunfalista titula: «Un fallo que beneficia a todos los trabajadores públicos. La Corte avaló que se indemnice a los contratados estatales». La Nación parece más preocupada por el aumento de la litigiosidad frente al Estado que por la justicia de la decisión y recoge la opinión de algunos abogados que consideran al fallo -en sentido contrario a lo que sostenemos aquí- como altamente favorable para los contratados y que los casos en general son más parecidos a Ramos que a Sánchez. Página 12, por ejemplo, hace una lectura un poco más matizada y le da primacía al caso Ramos por sobre Sánchez, pero se analiza brevemente este último y puntualiza la Corte en Ramos no se ocupa de la cuestión de fondo.
En suma, una decisión de la Corte donde se planteaban definiciones -directa o indirectamente- sobre una política estructural del Estado argentino. Por las implicaciones que conllevan este tipo de decisiones donde lo transitorio se ha hecho permanente y hay que definir su status jurídico, es uno de los clásicos «casos difíciles» de los que hablaba Dworkin. Estos son precisamente aquellos en los que el Tribunal define su rol institucional y, en este caso, lo ha hecho por la pasividad. Ha logrado vestirlo bien, pero siempre habrá alguien que susurre «el rey está desnudo». Esperamos hacerlo, con argumentos jurídicos, en el próximo post.
